Derecho a la ciudad

Derecho a la ciudad

Por Andrea Catenazzi y Eduardo Reese


 
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional Gral. Sarmiento.


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Durante los ├║ltimos a├▒os se increment├│ fuertemente la inversi├│n en viviendas financiadas por el presupuesto nacional; sin embargo, las ciudades mantienen ÔÇôy las m├ís grandes han agudizadoÔÇô un paisaje de desigualdad y fragmentaci├│n. Pol├ştica de vivienda y ciudad son t├ęrminos de un debate que recorre la historia urbana de nuestro pa├şs y tiene su particular expresi├│n en Latinoam├ęrica. La experiencia faro del Movimiento de Reforma Urbana presente desde los a├▒os ÔÇÖ60 y el Estatuto de la Ciudad (2001) en Brasil, la Ley de Suelo en Colombia (1997) son ejemplos que marcaron los alcances de la discusi├│n regional y tambi├ęn sus posibilidades de institucionalizaci├│n en leyes nacionales. En nuestro pa├şs es un debate incipiente, de baja intensidad, donde el rol del Estado en la provisi├│n de vivienda se dirime en t├ęrminos de obra p├║blica y el modo de construir ciudades parece no formar parte del mismo debate.

Como tel├│n de fondo, emerge la experiencia privatizadora de los a├▒os ÔÇÖ90 asociada al desfinanciamiento de la pol├ştica de vivienda y la concesi├│n de los servicios urbanos b├ísicos. M├ís recientemente, la fuerte inversi├│n del Estado ampli├│ las coordenadas de la pol├ştica de vivienda, tanto en nuevas l├şneas de acci├│n como en la masividad de sus resultados. Aun as├ş, se mantiene vigente la casi nula preocupaci├│n sobre las consecuencias del funcionamiento del mercado de tierras en la problem├ítica de la vivienda urbana. La cuesti├│n del acceso al suelo urbano, su localizaci├│n, a qu├ę precio y para qui├ęn, est├í en el centro de los procesos de segregaci├│n e informalidad de las ciudades, pero su incidencia no ha sido considerada directamente en la agenda de la pol├ştica habitacional.

El trabajo se centra en la discusi├│n acerca del derecho a la ciudad, en particular en la importancia de considerar a la ciudad como objeto de pol├ştica p├║blica. Una primera parte caracteriza dos procesos centrales de este debate: los principales rasgos de la din├ímica de crecimiento urbano y los cambios en la pol├ştica de vivienda a partir de los ÔÇÖ90. Una segunda parte presenta la cuesti├│n del acceso al suelo urbano y la conveniencia de revisar la construcci├│n del d├ęficit habitacional explorando la noci├│n de d├ęficit urbano. En un pa├şs donde actualmente m├ís del 90 por ciento de la poblaci├│n vive en ciudades, la relaci├│n entre pol├ştica de vivienda y derecho a la ciudad es una asignatura pendiente y su revisi├│n se torna impostergable.

Ciudades fragmentadas y pol├ştica de vivienda

Durante los ÔÇÖ90, las ciudades argentinas comenzaron a exhibir un paisaje de fragmentaci├│n m├ís visible que en per├şodos anteriores y, a la vez, menos cuestionado. En el marco de procesos de ajuste econ├│mico y reforma del Estado, la din├ímica de crecimiento de las ciudades experiment├│ un doble proceso de aislamiento: la suburbanizaci├│n de los sectores de altos ingresos en barrios cerrados de baja densidad y el crecimiento de las urbanizaciones populares. La organizaci├│n urbana, en la l├şnea de lo que diversos autores denominan ÔÇťciudad multifragmentadaÔÇŁ, mostr├│ sectores altos y bajos en territorios cada vez m├ís acotados, y por lo tanto, una mayor visibilidad de las fronteras internas. A la cl├ísica dualidad centro-periferia se superpusieron nuevas formas de fragmentaci├│n urbana que no s├│lo reforzaron la fragmentaci├│n sino que alimentaron la conflictividad por el uso del mismo territorio. Las categor├şas de aislamiento, expoliaci├│n y fragmentaci├│n se articularon en nuevos marcos conceptuales de la investigaci├│n intentando dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de segregaci├│n urbana m├ís recientes.

Sobre esta transformaci├│n de las ciudades se mantuvo con escasa discusi├│n p├║blica el modelo tradicional de la pol├ştica habitacional orientado a la construcci├│n de vivienda nueva, a la que lentamente se sum├│ una serie de experiencias puntuales destinadas al mejoramiento barrial. La participaci├│n privada en la prestaci├│n de los servicios urbanos b├ísicos (agua, desag├╝e, gas, electricidad) se puso en marcha sin demasiadas resistencias, bajo la legitimidad de un discurso privatizador que orientaba tanto las acciones econ├│micas como las pol├şticas. De este modo, se profundizaron las formas mercantilizadas de acceso a las condiciones de habitabilidad y se puso en cuesti├│n cu├íles eran los valores p├║blicos de la ciudad.

La operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi) fue el principal recurso destinado a la vivienda. Es ├║til recordar que se hab├şa creado en el inicio de los ÔÇÖ70 como un fondo de asignaci├│n espec├şfica destinado a la construcci├│n de viviendas econ├│micas. En los ÔÇÖ90 se transform├│ en un recurso coparticipado impulsado por los procesos de descentralizaci├│n hacia las jurisdicciones provinciales que tomaron un rol protag├│nico en la administraci├│n de la operatoria. Este fondo, que hasta el a├▒o 2000 concentraba el 95 por ciento de los recursos p├║blicos destinados al h├íbitat, privilegi├│ el crecimiento extensivo de la ciudad frente al mejoramiento de la ciudad construida. El resultado fue la construcci├│n de conjuntos habitacionales de media densidad localizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponibilidad de acceder a suelo urbano en mejores localizaciones para el desarrollo de este tipo de emprendimientos.

Sin embargo, m├ís de dos tercios del d├ęficit habitacional reconocido en la esfera oficial correspond├şan a deficiencias relativas al mejoramiento habitacional, lo que indicaba la necesidad de fortalecer las acciones de recuperaci├│n, rehabilitaci├│n o ampliaci├│n de las viviendas. Los programas de mejoramiento barrial y regularizaci├│n dominial, tales como el Promeba (1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantearon una soluci├│n integral del h├íbitat, al mejorar el estado de construcci├│n de las viviendas existentes y el completamiento de la infraestructura urbana. Estas pol├şticas fueron dise├▒adas como las pol├şticas sociales orientadas al h├íbitat y se incluyeron en el marco de pol├şticas destinadas a la mitigaci├│n de la pobreza. La mayor├şa de los programas se financiaron a trav├ęs de las entidades multilaterales de cr├ędito y en su implementaci├│n no se articularon con la operatoria Fonavi sino que generaron su propia estructura.

Hacia diciembre de 2001 nuestro pa├şs atravesaba el complejo emergente de una crisis caracterizada por el empobrecimiento y la desigualdad social, resultado de un acelerado proceso de redistribuci├│n regresiva del ingreso (desde mediados de los ÔÇÖ70) asociado a la precarizaci├│n del empleo, al desempleo y la ca├şda del salario real. La crisis dej├│ un conjunto de obras paralizadas y uno de los porcentajes m├ís altos de desempleo. En este contexto, la construcci├│n de vivienda cobr├│ centralidad bajo el supuesto de su capacidad generadora de la mayor cantidad de empleos por unidad de inversi├│n. El tema de la vivienda volvi├│ a entrar en la agenda de la mano de la obra p├║blica y los programas de empleo. Se priorizaron el fortalecimiento de programas sociales dirigidos a la emergencia habitacional y la finalizaci├│n de viviendas en ejecuci├│n avanzada del sistema Fonavi como medio de reactivaci├│n del empleo y trabajo en la construcci├│n y como respuesta ante la crisis.

El Plan Federal de Vivienda sumó recursos presupuestarios nacionales para la ejecución de un conjunto de programas, con una combinación de viviendas nuevas, mejoramiento de viviendas y urbanización de villas y asentamientos. Actualmente, la operatoria Fonavi representa apenas el 22 por ciento de los recursos destinados a la vivienda. El Programa de Emergencia Habitacional y el de Solidaridad Habitacional tuvieron por finalidad atender áreas prioritarias, el primero centrado en las áreas pobres de las grandes ciudades y el segundo destinado a atender los grandes desequilibrios regionales en las provincias de las regiones del NOA y el NEA.

Seg├║n la Subsecretar├şa de Desarrollo Urbano y Vivienda (2010), desde el 2003 unas 723 mil familias han mejorado o est├ín en v├şas de mejorar su situaci├│n habitacional a trav├ęs del acceso a una nueva vivienda o el mejoramiento de la que habitan actualmente. En este periodo se ha fortalecido el funcionamiento del Sistema Federal de Vivienda y concentrado los diversos programas destinados al mejoramiento del h├íbitat en los organismos nacionales.
Pol├ştica de vivienda, una entrada por el mercado de suelo urbano
Si bien se increment├│ fuertemente la inversi├│n en la vivienda y se ampliaron las l├şneas de acci├│n ÔÇôno s├│lo vivienda nueva sino tambi├ęn mejoramiento barrialÔÇô, resta abrir la cuesti├│n del acceso a la vivienda como parte del acceso a los valores de vivir en la ciudad. La ciudad expresa la posibilidad de acceder a oportunidades de trabajo, a equipamientos de educaci├│n, salud y esparcimiento m├ís especializados; dicho de otro modo, a un conjunto de atributos complejos e indivisibles que no pueden adquirirse como mercanc├şas, aunque se reflejan en el precio de las propiedades residenciales urbanas. De modo tal que la entrada a la pol├ştica de vivienda a trav├ęs del funcionamiento del mercado de suelo tiene el prop├│sito de incluir uno de los procesos centrales al momento de explicar los fen├│menos de segregaci├│n urbana e informalidad.

Desde el pensamiento de los economistas cl├ísicos, el funcionamiento del mercado del suelo dio origen a la teor├şa de la renta, que a├║n hoy sigue en elaboraci├│n respecto del mercado de suelo urbano. Existe un consenso bastante generalizado en identificar las mejoras urbanas introducidas en la ciudad por el sector p├║blico y por actores privados como las fuentes generadoras de incremento en el valor de los terrenos. Menos acuerdo hay acerca de qui├ęn debe regular, y de qu├ę manera, el reparto de cargas y beneficios de este proceso de valorizaci├│n urbana. Mientras tanto, el precio del suelo desplaza a los sectores populares y a la vivienda social a zonas cada vez m├ís alejadas. En ciudades divididas y fragmentadas entre porciones legales con infraestructura y porciones pobres y precarias, la poblaci├│n en situaci├│n desfavorecida termina por tener escaso acceso a las oportunidades de empleo, cultura y esparcimiento. Esta din├ímica de crecimiento debilita los procesos integradores mientras acumula y multiplica procesos de informalidad urbana.
Sin embargo, la pol├ştica habitacional y los indicadores de d├ęficit contin├║an centrados en la vivienda sin considerar la ciudad, aun cuando se trata del ├ímbito privilegiado para la implementaci├│n de las propuestas de integraci├│n urbana.

Las principales relaciones a considerar en torno a la definici├│n de una pol├ştica de ciudad son:

1. La ciudad como sistema urbano y la vivienda como parte del mismo. La vivienda forma parte de un proceso que incluye el acceso al suelo, a la provisi├│n de servicios urbanos b├ísicos (agua, desag├╝e cloacal, electricidad y gas) y a la movilidad (acceso al trabajo, a la escuela y a los centros de salud, al esparcimiento) en t├ęrminos de distancia y condiciones de transporte.

2. El largo proceso de construcci├│n de la ciudad. Una parte muy importante de la vivienda es autoconstruida y se completa en un largo per├şodo. En ese sentido incluir la noci├│n de proceso supone reconocer un circuito simult├íneo de producci├│n/ocupaci├│n del h├íbitat.

3. La relación entre condiciones urbanas y productividad. Las redes de infraestructura permiten desarrollar la vocación productiva del sector; el pavimento permite, a su vez, la localización de actividades económicas por cuenta propia (kiosco, talleres, etc.). La vivienda constituye simultáneamente un lugar para la vida cotidiana y el trabajo.

4. La ciudad como representaci├│n. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano. El hecho de tener una direcci├│n para mencionar en una consulta laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para futuras oportunidades de trabajo, mejora las oportunidades de acceso al mercado laboral.

La ciudad es un fen├│meno de m├║ltiples dimensiones que no se agotan en las condiciones de habitabilidad de las unidades de vivienda. En ese sentido, las formas tradicionales de medir el d├ęficit habitacional son limitadas, porque s├│lo registran la unidad vivienda y no consideran el barrio ni la ciudad, en particular aquellos aspectos relacionados con la localizaci├│n, la accesibilidad al transporte, a los equipamientos sociales y a los servicios urbanos b├ísicos (s├│lo se toma en cuenta las situaciones de carencia respecto de los servicios de saneamiento).
Una propuesta de explorar la noci├│n de d├ęficit urbano implica recuperar la preocupaci├│n por los modos de construir ciudad y en este sentido, remite a la posibilidad de dise├▒ar propuestas dirigidas al acceso a la ciudad como objeto de las pol├şticas p├║blicas. Frente a los indicadores de d├ęficit habitacional centrados en la vivienda, se propone definir en forma simult├ínea y articulada ├şndices que incorporen la caracterizaci├│n del barrio, de la ciudad y la situaci├│n de los hogares respecto del empleo, la educaci├│n y la organizaci├│n social con la finalidad de producir un indicador con capacidad metodol├│gica de articular informaci├│n sectorial.

Este trabajo constituye s├│lo un intento por comprender las condiciones diferenciales de crecimiento de la ciudad e identificar los procesos que explican la fragmentaci├│n en el sistema urbano nacional. Al mismo tiempo, se ha planteado la conveniencia de revisar la pol├ştica de vivienda bajo el prisma de la integraci├│n social y urbana que entendemos puede contemplar una pol├ştica de ciudad que d├ę respuesta a las m├║ltiples y peculiares situaciones de privaci├│n material que expresa la pobreza urbana, en cada ciudad y en cada regi├│n del pa├şs.

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