Democracia y políticas de seguridad

Democracia y políticas de seguridad

Por Ileana Arduino

En los últimos años la cuestión securitaria ganó protagonismo, llegando incluso a imponerse por momentos como racionalidad política dominante. En un escenario en el cual la normativa que regula la vida institucional y la suerte de los hombres y mujeres que integran las fuerzas de seguridad lleva medio siglo de atraso, va siendo hora de poner en discusión la ley de seguridad interior y avanzar hacia una ley nacional de seguridad pública en consonancia con las décadas de estabilidad democrática que ya hemos conseguido.
 
Abogada UBA con orientación en Derecho Penal, integrante de Inecip


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Hasta bien entrada la década de los ’90, la cuestión de la seguridad ciudadana no tuvo un lugar visible en la vida política, ni en los debates públicos, tal como con otros temas donde sí la recuperación de la institucionalidad democrática fungió como bisagra. En clave comunicacional, la cuestión fue mutando desde las nociones o categorías policiales y/o delictivas hacia la identificación creciente de lo que fue construyéndose como el problema de “la seguridad”. Ya en estos tiempos, pero más furiosamente en las dos primeras décadas de este siglo, la cuestión securitaria ganó protagonismo, incluso condicionando por momentos la discusión política e imponiéndose como racionalidad política dominante.
En todo caso, llegamos hasta estos días con un cabal conocimiento de que se trata de un área pendiente, signada por el agotamiento de formas de intervención propias del señorío de la autonomía policial y el involucramiento activo de esos estamentos en el crimen que estaban llamados a controlar, también como forma de regulación.

El asesinato del reportero gráfico José Luis Cabezas dejó todo particularmente al descubierto, y si bien otras provincias como Mendoza y Santa Fe venían tomando nota de la cuestión policial como un problema que reclamaba nuevas respuestas políticas, fue a partir de aquel hecho y la obscena red de complicidades que quedó en evidencia que la seguridad mostró hasta qué punto resultaba una agenda apremiante para el poder político y la estabilidad democrática. A partir de allí entonces es que empiezan a plantearse discusiones paradigmáticas acerca de las formas de gestión de la seguridad, definidas por los expertos principales como las estrategias de doble pacto, y que más allá de las posiciones antagónicas, no dejan de reconocer que estamos ante un tema de imprescindible preeminencia.

Por otro lado, un dato que todos los análisis también consideran protagónico para explicar la creciente atención sobre las cuestiones de seguridad, obsesiva en ciertas coyunturas, es el crecimiento constante y sostenido de los delitos, en particular delitos violentos, en toda la región. Si bien considerando la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes la realidad local es mucho menos comprometida que la de otros países, lo que es indiscutible es que hubo un marcado crecimiento y en ese sentido el dato adquiere enorme relevancia para explicar la cuestión aquí.

En otro orden, mientras la cuestión de la seguridad asociada al delito común, urbano, iba ganando presencia, también se produjo una creciente instalación –más producto de la resistencia popular que de la atención mediática que sí concitaba el delito, por cierto– en torno a casos de abuso policial y ejecuciones extrajudiciales, conocidos popularmente como casos de “gatillo fácil”.

Esas circunstancias, desde otra perspectiva, también ayudaron a mostrar cuánto restaba, y resta aún, para que la democratización efectiva llegara al campo de la seguridad. Aun así la única reforma de relevancia a nivel nacional en materia de seguridad y derechos humanos, ya limitada en su impacto por la falta de cambios más profundos, fue la que se derivó del caso “Bulacio”.

Walter Bulacio, que en abril de 1991 tenía 17 años, fue detenido en una razzia de las por entonces tan habituales, episodio que culminó con su detención ilegal y posterior muerte como consecuencia de los golpes y torturas a que fue sometido en una dependencia de la Policía Federal Argentina (PFA). Ese hecho puso en discusión la extensión de las facultades discrecionales de la PFA que por entonces, edictos policiales mediante, era ama y señora de la libertad y la vida de las personas, valiéndose muy especialmente de la detención con fines de averiguación de identidad.

Llega entonces en 1992, como resultado de una fuerte lucha social encarnada institucionalmente por la Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI) y con mucha valentía por la abuela de Walter, la ley 23.952. En todo caso, solo se acotaron algunos márgenes de actuación relativos a la detención que pasó a llamarse “Demora”, y que sólo procedía cuando hubiera motivos razonables para sospechar que una persona estaba cometiendo o por cometer un delito o contravención, que debía ser siempre sometida a control judicial y que la situación de privación de libertad nunca podía extenderse más allá de las diez horas.

Ese intento de establecer límites fue valioso pero muy limitado, de hecho no solo no conjuró el abuso policial que siguió siendo moneda corriente en el territorio de la entonces Capital Federal de la Nación, sino que en nada modificó, hasta estos días, la situación en las demás provincias.

Las dos primeras décadas: entre la transición democrática y la visibilización del problema

En cuanto al diseño institucional, durante las dos primeras décadas de democracia las intervenciones más relevantes estuvieron signadas por la necesidad de acotar el campo de intervención de las Fuerzas Armadas en la escena política. El andamiaje normativo fue montado, en gran medida, para neutralizar la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior tal como lo demuestran los debates parlamentarios que –entre mediados de los ’80 y el año ’92– se dieron al amparo de la discusión de las leyes de defensa y seguridad interior.

Así, fue con la sanción de la Ley de Seguridad Interior (Nº 24.059) y su extenso debate parlamentario que quedó claro que aquella completaba el objetivo de estricta separación entre defensa exterior y seguridad interior que había comenzado a perfilarse diez años antes, con la sanción de la Ley de Defensa Nacional (Nº 23.554).

La ley atendió entonces la aludida restricción a la intervención regular de fuerzas armadas en temas de seguridad con algunos lineamientos para la articulación política de los mecanismos e instancias de coordinación que la propia ley fijaba pero no definía sustancialmente criterios orientadores para la gestión de la seguridad, ni era la época en que esas herramientas normativas se planteaban como una necesidad.

Ese proceso quedó además condicionado por el largo tiempo que insumió la adhesión de las provincias a la Ley Nº 24.059, unos 12 años, lo que implicó prácticamente que aquella, en lo que por entonces podían considerarse aspectos sustanciales, se mantuviera sin ser aplicada. Por lo demás, las áreas de gestión en materia de seguridad fueron siempre estructuras de rango subalterno, limitadas a intervenciones puramente formales, salvo minúsculas excepciones.

Llegamos así al 10 de diciembre de 2010, fecha de creación del Ministerio de Seguridad de la Nación. Por primera vez en toda su historia el gobierno nacional dotó a la autoridad civil de estructura burocrática acorde con el desafío que supone el gobierno político de las fuerzas de seguridad y más aún, del desarrollo de una política pública integral de seguridad en clave federal.

El contexto de la decisión fue elocuente. En el mismo momento que en la Casa Rosada se celebraba el día internacional de los derechos humanos, la entonces presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció la creación del ministerio con una perspectiva amplia, no limitada a la gestión de los componentes policiales y sobre todo, enmarcada en una perspectiva de derechos humanos.

No debemos olvidar que unos diez años antes, en 1999, el entonces gobernador Ruckauf había ganado una elección montado en el eslogan tan demagógico como siniestro de “meter bala a los delincuentes”, eslogan que se tradujo en una escalada de violaciones a los derechos humanos, agravando además la crisis de seguridad en la provincia. Diez años después, esa decisión presidencial tan claramente expresada constituyó un punto de quiebre que permitía avizorar un avance hacia nuevos paradigmas; se abandonaba –aunque siempre está retornando– desde el más alto lugar de poder aquella retórica falaz que insistía en que, para garantizar seguridad, los derechos y garantías son un obstáculo.

Una aclaración adicional. Del carácter federal de nuestro sistema de organización política en materia de seguridad, atento la regla de que los gobiernos locales conservan para sí todo el poder no delegado expresamente en el gobierno federal (Constitución Nacional, arts. 1º, 5º, 75 inc. 12), son los gobiernos locales quienes se reservan las competencias y responsabilidades atinentes a seguridad y justicia de modo tal que cada una de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (aún no completamente) cuentan con sus policías y estructuras judiciales. A eso se suman las responsabilidades específicas del gobierno nacional y sus cuatro fuerzas policiales y de seguridad. Lo que se propone aquí, aunque puede traducirse en políticas locales, está pensado en clave nacional.

El Ministerio de Seguridad de la Nación ¿y después?

Decíamos que la creación del Ministerio de Seguridad supuso una oportunidad para el despliegue de una política integral. Y ciertamente varias de las medidas que se estiman impostergables desde una perspectiva democrática asomaron o fueron al menos esbozadas en su diseño inicial pero, a poco más de un año, la decisión del propio Poder Ejecutivo nacional de volver sobre sus pasos dejó nuevamente en suspenso la posibilidad de la transformación, reforzando así el tono monocordemente policial de la gestión, con pequeñas innovaciones, neutralizadas en su capacidad de impacto por el hecho de ser desplegadas en un contexto de prácticas, relaciones de poder y mañas centenarias.
Las cosas empeoraron en diciembre de 2015, declaración de emergencia mediante. Ya a poco de andar puede decirse que más allá de cierto uso distorsionado de retóricas más modernas y menos reaccionarias, el nuevo gobierno ha emprendido el camino de la reducción de complejidades, esquivando así toda posibilidad de gobierno eficiente de la seguridad. Se opta en estos días por respuestas enlatadas, sin diagnósticos adecuados. La instalación en particular de la guerra contra el crimen organizado como eje articulador de las intervenciones, además de inconducente, lo único que esclarece es la enorme incapacidad para proponer y llevar adelante una política efectiva en la materia. En particular, esas recetas se pretenden innovadoras en el mismo momento en que países que ya transitaron esa vía señalan que poco se ha resuelto; más bien es mucho lo que se ha agravado la situación a causa de ellas; a puro espectáculo mediático, el descontrol político sobre los componentes operativos y la discrecionalidad que siempre desemboca en abusos, muerte, violencia, son notas claras ya presentes de este desatino a conciencia en el que nos han metido.

La democracia y las políticas de seguridad: cuentas pendientes

A continuación se enumeran algunas líneas de acción, muchas de ellas condensadas en el “Acuerdo por la Seguridad Democrática”, una iniciativa intersectorial y multipartidaria que ya en 2009/2010 había logrado fijar consensos mínimos sobre cuáles eran los pilares indispensables de una política de seguridad democrática con perspectiva federal. Se trata de los trazos más gruesos, a nuestro juicio ineludibles para configurar un escenario de transformaciones reales, resumidos en cinco puntos.

a) Desarrollo de una perspectiva federal sustancial

En seguridad las llamadas políticas federales se limitaron a la articulación –en exceso protocolar– a través del Consejo de Seguridad Interior, junto con momentos de transferencias presupuestarias, sin control ni coordinación, en base a sabe quién qué diagnósticos y qué prospectivas.

Aquí también primó la autonomía policial, llevando ventajas importantes a las autoridades políticas; esa lábil articulación política convive con un entramado complejo de relaciones informales entre las fuerzas de seguridad, los gobiernos locales, etc., generando auténticas agendas ocultas, o sencillamente completa descoordinación. Los papelones de enero pasado, durante la captura de los prófugos del triple crimen, son solo un vistazo fugaz de lo grave que es esto.

Tal como ocurre con la educación o la salud, la Nación debe fijar estándares mínimos exigibles en materia de seguridad democrática que hagan posible una política coherente aun en la diversidad que define al federalismo. Y debe hacerlo incluso en interés de sus responsabilidades estrictamente federales. La eficacia frente a la criminalidad compleja debe contar con la adecuada articulación de recursos y facultades dependientes de autoridades de distintos niveles. A eso se suma que sobre un mismo fenómeno cada área de gobierno comparte responsabilidades que mal administradas neutralizan la eficacia de los esfuerzos del otro. Por ejemplo, puedo ser muy eficaz con mi política de persecución penal de la trata –responsabilidad del gobierno federal– pero si las condiciones de control y habilitaciones de locales o la policía de trabajo –que son resortes de gobiernos locales– no están alineadas en esos objetivos, es poco probable obtener resultados.

Hay todo un modo de relación por construir entre la Nación y las provincias, incorporando más sustancialmente la dimensión regional, que ya no puede transitar por los carriles de las falacias a las que conduce una versión formalista de federalismo, que habitualmente se invoca para deslindar responsabilidades. Probablemente sea hora de poner en discusión la ley de seguridad interior y avanzar hacia una ley nacional de seguridad pública en consonancia con las décadas de estabilidad democrática que ya hemos conseguido.

b) Establecimiento de criterios mínimos en materia de prácticas policiales y violencia institucional

Decíamos más arriba que uno de los asuntos que ha visibilizado el tema policial como un problema pendiente de la democracia es la persistencia de prácticas de abuso y violencia por parte de tales instituciones, en particular, sobre los sectores populares. Al sistema internacional de protección de los derechos humanos llegan casos originados en abusos cometidos por policías de todo el país, por lo que urge actualizar las normativas así como remover aquellas manifiestamente inconstitucionales fijando pisos mínimos en materia de facultades policiales, insostenibles desde el punto de vista de respeto a los derechos humanos

El cumplimiento de la sentencia internacional en el caso Bulacio, en cuanto exige al Estado argentino adoptar medidas para garantizar la no repetición de hechos de esas características, sigue pendiente.

No debe entenderse esta propuesta como un acto de fe plena en la eficacia de las reformas normativas. Una política adecuada de control y monitoreo de la violencia institucional debe acompañar esos cambios, donde las normas solo funcionan como horizonte de expectativas, criterios de orientación. El restablecimiento de programas de control de uso de la fuerza, el desarrollo de protocolos de intervención para que la labor policial no anule sino que proteja derechos en contextos de manifestaciones públicas, la previsión en la intervención especializada y sensible frente a ciertos conflictos o personas, mayor transparencia y acceso al control externo en relación con las detenciones y sus condiciones, son parte de una agenda mínima de trabajo de control de la violencia institucional.

c) Nuevos marcos normativos para el personal y la carrera policial

¿Es necesario seguir teniendo cuatro organismos distintos en materia de seguridad a nivel federal? ¿Debe la distinción ser institucional o por competencias? ¿Es conveniente, pensando la articulación con el poder judicial, que las policías mantengan bajo su órbita estructuras investigativas? ¿O deben ser abocadas solo a tareas de carácter operativo y prevencional? ¿Mantiene algún sentido profesional el mantenimiento de escalafones dentro de los cuerpos policiales? ¿Deben fijarse criterios mínimos de formación y pautarse una carrera profesional previsible y plausible para quien opte por la profesión policial? ¿Cómo enfrentar en democracia los reclamos sectoriales desde la perspectiva laboral: sindicalización policial sí o no?

Aquí sólo algunas de las preguntas a las que urge responder con nuevas regulaciones sobre los recursos policiales. Hasta estos días las leyes (cuando no se trata de decretos-ley de gobiernos de facto tal como ocurre con la PFA) que regulan la vida institucional y la suerte de los hombres y mujeres que integran las fuerzas de seguridad, en su gran mayoría también a nivel de las provincias, llevan medio siglo de atraso. Han sido producidas con otras visiones, bajo la matriz de la de vieja doctrina de la seguridad nacional y no responden en nada a las necesidades de la época. Su pervivencia es posible además porque las falencias obvias que producen marcos regulatorios tan añejos han sido “subsanadas” con la delegación en órdenes del día, reglamentos internos, una maraña indescifrable de normas que ya ni siquiera es posible saber qué regulan.

Con acierto, el Acuerdo por la Seguridad Democrática, al reaccionar frente al absurdo de la emergencia en seguridad declarada recientemente, señala este aspecto como una de las cuestiones fundamentales.

d) Asumir la complejidad: reconocer la centralidad de las políticas de prevención e intervención multiagencial frente al delito y la violencia

Las gestiones en seguridad abandonan en la práctica aquello que los diagnósticos corroboran, los expertos recomiendan, e incluso los políticos acuerdan en afirmar hasta que les toca gestionar: la centralidad de la prevención en sus distintos niveles como herramienta privilegiada, antes que la intervención represiva, asumiendo que la multicausalidad sostiene las expresiones de violencia y delito.

Un primer paso es jerarquizar esas políticas y luego dotarlas de recursos para que no se agoten en el “tallerismo”, puedan hacerse cargo de la multiplicidad de estrategias de intervención que la prevención reclama, todo ello sin policializar las políticas sociales pero tampoco alentando que las políticas sociales y/o de prevención de adicciones, como sucede hoy, estén en manos de las fuerzas policiales.

En cuanto a la multiagencialidad, todo está por hacerse. Es algo mucho más complejo que la concurrencia conjunta de distintos actores institucionales, lo cual reduce el debate a quién coordina esa intervención y luego las agencias insisten con sus políticas vistas sectorialmente sin que haya oportunidad para pensarlas concurrentemente orientadas a un objetivo complejo, el de la prevención. Eso aún debe ser construido, hacen falta matrices conceptuales, relevamiento de experiencias, que marquen un camino en el que los esfuerzos coordinados del Estado sean efectivamente la suma de perspectivas y no el atiborramiento de intervenciones conjuntas pero desconectadas.

e) Contar con política de información y sobre todo… usarla para gestionar

No se trata solo de producir estadísticas, que son imprescindibles, mejorando la calidad con que son producidas, más aún si podemos aprovechar que por estos días se ha dejado atrás el error de no haberlas publicado durante casi diez años. Pero junto con ello resulta indispensable el desarrollo de políticas de información no como un fin en sí mismo sino contributivas del proceso de toma de decisiones frente a los casos pero también para la planificación.

En el ámbito de las políticas públicas, cualquiera sea el sector de que se trate, nadie propone seriamente prescindir de las políticas basadas en evidencia. Eso mismo debe ocurrir en el campo de la seguridad. La propuesta de crear un Observatorio Permanente del delito y la violencia mantiene absoluta pertinencia.

Una última cuestión, referida a la información, es su articulación, distinguir los niveles de uso y evitar su acumulación y no desatender la profesionalización en materia de inteligencia criminal, cuestión que aquí nos limitamos apuntar.

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Las deudas de la Democracia I

Artículos de este número

Abraham Leonardo Gak
PREFACIO - Argentina: un país que sobrevive a las plagas de Egipto
Eduardo Rinesi
Las libertades, los derechos y el Estado (Notas sobre las deudas de nuestra democracia)
Alejandro Grimson
Las deudas culturales de la democracia
E. Raúl Zaffaroni
Colonización y caos institucional
Alberto M. Binder
La gran deuda institucional pendiente: la reforma de la justicia penal federal
Ileana Arduino
Democracia y políticas de seguridad
Stella Maris Más Rocha Susana E. Vior
Viejos y nuevos problemas de nuestro sistema educativo
Adriana Puiggrós
Lo que se logró, lo que falta y lo que hay que defender en las universidades nacionales
Diego Hurtado
Deudas de nuestra democracia con las políticas de ciencia y tecnología
Enrique M. Martínez
La perspectiva industrial argentina
Esteban Magnani
¿Con la democracia se investiga?
José Carlos Escudero
Las deudas de nuestra democracia en el campo de la salud colectiva
Julio César Neffa
Hoy más que nunca es necesario formular e implementar políticas de empleo de calidad
Alejandro Vanoli Marcelo Bruchanski
Las deudas de nuestra democracia en el campo de las finanzas internacionales
Jorge Gaggero
La reforma fiscal necesaria: sus lineamientos
Hugo Varsky
Democracia e integración regional
Alberto Muller
El transporte en el “ciclo largo” de la democracia argentina
Damián Loreti Luis Lozano
Derecho a la comunicación, entre antiguos obstáculos y nuevos desafíos
Alejandro Rofman
Deudas de la democracia en el ámbito de las economías regionales
Silvina Ramírez
Las deudas de nuestra democracia con los pueblos indígenas

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