Del control de legalidad al control por resultados

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Del control de legalidad al control por resultados

Por Emilia Raquel Lerner

La revisi├│n sistem├ítica de la gesti├│n debe abarcar todo el sector p├║blico en forma continuada, con un alcance transversal e interdisciplinario, seg├║n principios de independencia y neutralidad. Si bien los controles de cumplimiento de normas y de registros financieros y contables son indispensables para una buena evaluaci├│n, hoy se enfatiza en la importancia de sumar el control guiado por criterios de eficacia, eficiencia, econom├şa y calidad de la intervenci├│n estatal.
 
Magister Scientiarum en Administraci├│n P├║blica, de la FCE UBA. Auditora General de la Naci├│n, 1993-1999. Gerente de Control de la Deuda P├║blica de la Auditor├şa General de la Naci├│n (AGN), 2008-2014. Coordinadora General de la Unidad de Investigaci├│n, 2006-2007, de la Auditor├şa General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA); Directora de Control de Educaci├│n y Cultura, 2000-2004, de la AGCBA


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Del concepto de control p├║blico

El control es una revisi├│n sistem├ítica y organizada de los sistemas administrativos, orientada a evaluar el desempe├▒o de distintas ├íreas o funciones de una organizaci├│n. Se propone examinar la vigencia de los objetivos fijados en los planes y la eficiencia de su cumplimiento. Se basa usualmente en una comparaci├│n entre el rendimiento esperado y el rendimiento observado, para verificar si se est├ín cumpliendo los objetivos de forma eficiente y eficaz. Se propone identificar los desv├şos existentes con el prop├│sito de tomar acciones correctivas cuando sea necesario, y de ese modo crear condiciones para el cambio. Por ello es un proceso circular que se retroalimenta.

En lo que respecta al control p├║blico, este constituye una instituci├│n fundamental del Estado democr├ítico de derecho. Adquiere su total dimensi├│n y sentido dentro de un r├ęgimen de libertades y democracia, donde el ejercicio del poder p├║blico est├í a cargo de diferentes ├│rganos que constituyen la estructura fundamental del Estado y que tienen atribuciones, de acuerdo con las competencias que tienen asignadas. As├ş el Poder Ejecutivo cumple el papel de administrar, el Poder Legislativo el papel de legislar y tambi├ęn controlar, y el Poder Judicial el papel de juzgar. El equilibrio de poderes requiere entonces de la existencia del control de los actos de gobierno.

Este control es desempe├▒ado por el Poder Legislativo, por algunos mecanismos judiciales, y tambi├ęn por los organismos de control externo. Estos se encuentran representados por las Auditor├şas Generales, los Tribunales de Cuentas, las Cortes de Cuentas, las Contralor├şas y, en general, los organismos con competencia de control a nivel nacional. Cada pa├şs tiene un organismo de control externo de nivel nacional que desempe├▒a esta funci├│n. Nos enfocaremos en estos ├║ltimos.

El concepto de control abarca otras nociones utilizadas usualmente, como auditor├şa, o fiscalizaci├│n. La auditor├şa se refiere a la aplicaci├│n de una tecnolog├şa espec├şfica, por lo cual se encuentra abarcada por la idea m├ís amplia de control. En cuanto a la fiscalizaci├│n, se refiere a la acci├│n por medio de la cual se eval├║an y revisan las acciones de gobierno considerando su veracidad, su razonabilidad y su apego a la ley. Constituye una parte de la actividad que desarrollan los organismos de control externo llamados Tribunales de Cuentas o Cortes de Cuentas.

La funci├│n de fiscalizaci├│n viene acompa├▒ada en una gran parte de los casos de las funciones jurisdiccionales, que habilitan el juicio de cuentas y el juicio de responsabilidad.
El control p├║blico se ejerce en una doble dimensi├│n espacio-tiempo. En cuanto a lo espacial, abarca a todo el sector p├║blico, y en lo temporal, el ejercicio de esa funci├│n se realiza en forma permanente o continuada en el tiempo.

Desde el punto de vista de la dimensi├│n temporal, el control se concibe como un proceso din├ímico, en el que la retroalimentaci├│n constituye un elemento fundamental que posibilita la toma de decisiones correctivas orientada a lograr mejores resultados de la acci├│n p├║blica con criterios de legalidad, econom├şa, eficiencia, eficacia, y otros objetivos inherentes a la funci├│n estatal. En tal sentido tiene un alcance transversal e interdisciplinario, ya que abarca disciplinas como la Econom├şa, el Derecho, la Contabilidad, las Matem├íticas, las Estad├şsticas, y otras, en funci├│n del objeto que se determine.

Se han puntualizado los siguientes principios del control p├║blico: la independencia del organismo de control respecto de los controlados; la imparcialidad del control a trav├ęs de la sujeci├│n a normas y evidencias; la neutralidad pol├ştica del control, es decir que el control no debe estar motivado por prop├│sito pol├ştico-partidario alguno; el amparo de los administrados frente a la administraci├│n, que se expresa en el principio de defensa del ciudadano frente al poder del Estado; los principios de probidad administrativa, que implican estimular el buen manejo del patrimonio p├║blico; la idea de que el control no debe entorpecer la administraci├│n, es decir, no debe impedir gestionar, y la publicidad de sus informes, consistente con el principio de publicidad y transparencia de los actos de gobierno.

En materia de la relaci├│n entre el organismo controlante y el controlado, son aplicables las nociones de la teor├şa del principal-agente. En este sentido, se conforma una relaci├│n entre la entidad sujeta a control y el organismo controlador, en la que la reputaci├│n y credibilidad del organismo de control cumplen un papel decisivo que condiciona la efectividad de su actuaci├│n. En tal sentido, la existencia de informaci├│n asim├ętrica o incompleta hace que el principal (el organismo de control) pueda informar imperfectamente sobre las acciones o comportamiento del agente, y por ello deber├í tratar de dise├▒ar el mejor ÔÇťcontratoÔÇŁ posible para que los efectos de dicha asimetr├şa sean m├şnimos.

Entonces, resulta de fundamental importancia la conformaci├│n de organismos de control externo que hagan cre├şbles su actuaci├│n, sus informes y sus recomendaciones. Para ello debe dotarse a estos organismos de la independencia y calidad t├ęcnica adecuadas para desempe├▒ar su labor con probidad y neutralidad. De ese modo, los impactos del control podr├ín ser relevantes.

Tipos de control

Desde el punto de vista de la dependencia del ├│rgano de control de la jurisdicci├│n o entidad sujeta a verificaci├│n, el control interno es el que ejerce un ├│rgano que se encuentra dentro de la jurisdicci├│n controlada, y que ejerce control concomitante, y el control a posteriori de la gesti├│n.El control externo es el ejercido por un ├│rgano independiente de la administraci├│n, que realiza generalmente un control a posteriori y que posea garant├şas suficientes de neutralidad y objetividad en su tarea de control.

Desde el punto de vista de la temporalidad, podemos hablar de control preventivo, control posterior (oex-post facto), y control concomitante.El control preventivo se ejerce con el prop├│sito de revisar un acto administrativo antes de su emisi├│n o ejecuci├│n. En algunos casos este es ejercido por las Contadur├şas Generales, las que pueden conformar dicho acto. Los Tribunales de Cuentas pueden observar el acto. En este ├║ltimo caso, la administraci├│n puede admitirla observaci├│n, revocando o saneando dicho acto, o bien insistir, en cuyo caso cesa el control legal y se abre la responsabilidad judicial y pol├ştica.

El control concomitante es el que lleva a cabo la propia administración mediante su estructurajerárquica. En el caso de los organismos de control externo, es el que se ejerce al mismo tiempo en que se ejecutan los actos administrativos. Algunos enfoques de control plantean que para asegurar la oportunidad del control externo este debe ser concomitante. La INTOSAI, organización internacional que agrupa a los organismos de control externo, recomienda el control concomitante de algunos actos que, por su trascendencia, merecen ser revisados antes de entrar en ejecución, como por ejemplo los reglamentos, los pliegos de obra pública y los grandes contratos.

El control posterior o ex-post es el que se ejerce a posteriori de la ejecuci├│n del acto administrativo, o bien, para los actos recurrentes, el que se ejerce luego de finalizado el ejercicio contable-financiero.

En cuanto a la responsabilidad, se diferencia entre los controles jurisdiccionales y los no jurisdiccionales. Los controles jurisdiccionales son ejercidos en general por los Tribunales de Cuentas que tienen esta competencia delegada, y dan lugar al juicio de cuentas, cuyo prop├│sito es determinar la responsabilidad contable, referida al cuidado y a la administraci├│n de los bienes p├║blicos, y el juicio de responsabilidad, referido a la determinaci├│n de la responsabilidad administrativa, a trav├ęs de la violaci├│n de deberes en el ejercicio de la funci├│n.El ejercicio del poder jurisdiccional viene acompa├▒ado, en general, por la potestad del organismo de control externo para la aplicaci├│n de sanciones.

Desde el punto de vista del alcance, podemos hablar de control de legalidad, control de regularidad contable y control de gesti├│n. El control de legalidad se orienta a asegurar el respeto a la ley en el manejo de los fondos p├║blicos, sujetando la actividad financiera al ordenamiento jur├şdico existente. Es el instrumento adecuado para asegurar que los procesos administrativos funcionen adecuadamente y que los ├│rganos administrativos cumplan correctamente con sus competencias. A trav├ęs del control de legalidad se garantiza que los fondos p├║blicos se administran con propiedad y honestidad, ya que est├í pensado para asegurar la constataci├│n, comprobaci├│n y verificaci├│n del cumplimiento de las disposiciones vigentes respecto de los actos sometidos a verificaci├│n.

El control de regularidad consiste en examinar la sujeci├│n a las normas vigentes de las operaciones llevadas a cabo por la actividad financiera de la administraci├│n.Tanto el control de legalidad como el de regularidad constituyen denominadores comunes de todos los dem├ís controles existentes y tienen por misi├│n comprobar la forma, las justificaciones, la exactitud num├ęrica, la veracidad y la integridad de los datos contables.

El control de gesti├│n es el examen independiente sobre las acciones, sistemas, operaciones, programas, actividades u organizaciones del gobierno, para evaluar si estos operan de acuerdo con los principios de econom├şa, eficiencia y eficacia, y sobre si existen ├íreas de mejora.Se propone promover constructivamente la gobernanza econ├│mica, eficaz y eficiente, la rendici├│n de cuentas y la transparencia, a trav├ęs de recomendaciones que se orientan a la retroalimentaci├│n de la gesti├│n.

Algunos organismos de control externo, como los de Uruguay o Chile, poseen un dise├▒o jur├şdico institucional que les impide realizar lo que se denomina ÔÇťcontroles de oportunidad, m├ęrito y convenienciaÔÇŁ. Sus competencias se circunscriben al control de cumplimiento, lo cual les acota sus competencias en materia de control de gesti├│n.

Parten de la idea de que el control debe limitarse a lo reglado por las leyes y normas aplicables, y no a lo pr├íctico o conveniente. Plantean que el control de gesti├│n supone la consideraci├│n no solamente de lo legal en t├ęrminos objetivos formales, sino tambi├ęn de la justicia de la soluci├│n.

La idea de ÔÇťoportunidad, m├ęrito y convenienciaÔÇŁ refiere al concepto de las atribuciones, o potestades discrecionales de los responsables de la gesti├│n, que implican la posibilidad de adoptar de entre dos o m├ís soluciones v├ílidas e igualmente justas, aquella que satisfaga en ÔÇťmayorÔÇŁ medida en el caso ÔÇťsingularÔÇŁ y ÔÇťconcretoÔÇŁ la finalidad de inter├ęs p├║blico. Como consecuencia de ello, consideran que estas decisiones no son revisables por principio por los ├│rganos con atribuciones jurisdiccionales.

La oportunidad se refiere al tiempo y ocasi├│n de ocurrencia, el m├ęrito es la valoraci├│n que otorga el que ejerce el control, y la conveniencia es la utilidad o provecho que se deriva del acto administrativo analizado.

Sin embargo, actualmente, una gran parte de los organismos de control incluyen en sus competencias las auditor├şas de gesti├│n, aun cuando tambi├ęn posean jurisdicci├│n delegada.
Todos los organismos p├║blicos se rigen por varios principios en su accionar. El principio de legalidad, que les impone cumplir con las normas establecidas. El principio de regularidad, que impone el asiento de las operaciones y actos administrativos en registros contable-financieros y/o presupuestarios, de acuerdo con las normas vigentes en la materia. El principio de responsabilidad que determina las obligaciones y deberes de los funcionarios p├║blicos por el resguardo f├şsico y jur├şdico de los recursos p├║blicos y su utilizaci├│n. Y por ├║ltimo los principios de econom├şa, eficiencia y eficacia en la gesti├│n p├║blica.

Los controles existentes, tanto los internos como los externos, deber├şan abarcar toda la actividad de los organismos p├║blicos comprendiendo todas las dimensiones en las cuales se desempe├▒an para cumplir con los objetivos que tienen asignados.

Del control de legalidad y regularidad

Las normas internacionales reconocidas por la INTOSAI definen el prop├│sito de los controles de legalidad y de regularidad, tambi├ęn llamados de cumplimiento. Estos se proponen realizar una evaluaci├│n independiente para determinar si un asunto cumple con las reglas, leyes y regulaciones, resoluciones presupuestarias, pol├şticas, c├│digos establecidos, t├ęrminos convenidos o los principios generales que rigen la sana administraci├│n financiera del sector p├║blico y la conducta de los funcionarios p├║blicos.

Estas normas son identificadas como criterios, y se utilizan como par├ímetro de comparaci├│n para verificar si los organismos controlados cumplen, en los aspectos significativos, con los criterios que rigen a la entidad evaluada. Usualmente estos controles se realizan a trav├ęs de la aplicaci├│n de las t├ęcnicas de auditor├şa, orientadas a comprobar la legalidad de los actos y la razonabilidad de la informaci├│n presupuestaria y financiera.
La auditor├şa de cumplimiento generalmente implica la evaluaci├│n delasujeci├│n a los criterios formales tales como la legislaci├│n aplicable, las regulaciones emitidas bajo una legislaci├│n marco y otras leyes, regulaciones y convenios relevantes, incluyendo las leyes presupuestarias (regularidad).

Cuando no hay criterios formales o existen fallas obvias en la legislaci├│n con respecto a su aplicaci├│n, las auditor├şas tambi├ęn pueden examinar el cumplimiento con los principios generales que rigen a una sana administraci├│n financiera y observan la conducta de los funcionarios p├║blicos (normas ├ęticas). En este ├║ltimo caso, se utilizan principios generalmente aceptados o buenas pr├ícticas nacionales o internacionales.

Las auditor├şas de cumplimiento, en el caso de organismos de control que cuentan con competencias jurisdiccionales, pueden implicar que estos emitan juicios y sanciones a los responsables de la administraci├│n de fondos p├║blicos.El organismo de control externo de la Argentina no cuenta con estas atribuciones en su marco legal.Algunos organismos de control externo se encuentran tambi├ęn obligados por ley a remitir a las autoridades judiciales informaci├│n que pueda ser objeto de responsabilidad penal.

Los controles de cumplimiento favorecen la transparencia sobre la administraci├│n de los fondos p├║blicos. Tambi├ęn estimulan la rendici├│n de cuentas a trav├ęs de la determinaci├│n de los incumplimientos con las regulaciones existentes, y las recomendaciones para adoptar medidas correctivas y la determinaci├│n de responsabilidades. Asimismo, promueven la buena gobernanza, tanto identificando las debilidades y desviaciones respecto de las leyes y regulaciones, como evaluando la conducta ├ętica cuando las leyes y regulaciones sean insuficientes o inadecuadas.

Las recomendaciones que realizan los organismos de control externo a veces tienen carácter vinculante, es decir, de cumplimiento obligatorio por parte del organismo controlado, y otras, no vinculante. Ello depende de las competencias que tengan estos organismos en su normativa.

Entonces, en el concepto de control hay un efecto recomendaci├│n, un efecto disuasi├│n, y un efecto sancionatorio, seg├║n el modelo de control que se adopte.

Del control por resultados

En los ├║ltimos a├▒os se ha enfatizado la necesidad de evaluar las relaciones entre los bienes y servicios requeridos para el logro de los resultados planificados por los organismos p├║blicos, y los resultados e impactos que generan en la sociedad. Este enfoque se ha denominado ÔÇťcontrol por resultadosÔÇŁ, y permite analizar el desempe├▒o de las organizaciones del Estado en relaci├│n con pol├şticas p├║blicas definidas para atender las demandas de la sociedad. La evaluaci├│n de los resultados se gu├şa, en general, por criterios de eficacia, eficiencia, econom├şa y calidad de la intervenci├│n del Estado.

Los canadienses hablan de auditor├şas de valor por dinero, lo que permite apreciar el valor p├║blico generado por el Estado en la administraci├│n de los recursos que la sociedad le confiere para el cumplimiento de las pol├şticas p├║blicas. Entonces, estas evaluaciones se proponen informar sobre la econom├şa, la eficiencia, el costo-efectividad y los efectos ambientales de las actividades gubernamentales; los procedimientos para medir la efectividad; los procedimientos de rendici├│n de cuentas; la protecci├│n de los activos p├║blicos, y el cumplimiento con las leyes.

Cuando hablamos de eficacia nos referimos al grado de cumplimiento de los objetivos, a cu├íntos usuarios o beneficiarios se entregan los bienes o servicios, a qu├ę porcentaje corresponde del total de usuarios. Por otra parte, la eficiencia alude a la productividad de los recursos utilizados, es decir, cu├íntos recursos p├║blicos se utilizan para producir un determinado bien o servicio. En tanto, la econom├şa apunta a medir cu├ín adecuadamente son administrados los recursos utilizados para la producci├│n de los bienes y servicios. Por ├║ltimo, la efectividad refiere a la convergencia entre las acciones de la organizaci├│n y los requerimientos de los ciudadanos, y a evaluar si dichas acciones del programa o actividad se desarrollan de acuerdo con los objetivos establecidos y las metas comprometidas. Es el concepto de resultado.

Como podr├í observarse, el alcance de estos controles es amplio y tiene como objeto una evaluaci├│n integral de la gesti├│n p├║blica y sus efectos sobre los resultados que generan las pol├şticas p├║blicas establecidas.Los controles por resultados requieren que las organizaciones p├║blicas reorienten su gesti├│n hacia un modelo que permita fortalecer sus herramientas de planificaci├│n y formulaci├│n de pol├şticas p├║blicas, y determinar la cadena de valor, conformada por las relaciones entre los recursos, los productos, los resultados y los impactos.

Administrar, o gestionar para lograr resultados, implica tomar decisiones de manera permanente para articular recursos organizacionales con el prop├│sito de lograr los fines planeados, y generar valor p├║blico. Esa es la tarea de los organismos p├║blicos. Es por ello que la existencia de controles por resultados por parte de organizaciones de control externo independientes permite otorgar a las instituciones estatales una garant├şa de que est├ín haciendo lo correcto en t├ęrminos de los principios aceptables de buena gesti├│n, y una retroalimentaci├│n que contribuya al mejoramiento de la gerencia para el logro de objetivos estrat├ęgicos y la generaci├│n de impactos sobre las pol├şticas p├║blicas.

Del control integral

La administraci├│n p├║blica tiene que ejecutar la ley, y eso nos remite al Derecho; tiene que desarrollar una actividad, cumplir ciertos fines, lograr un rendimiento en su actividad, y eso nos remite a temas de gesti├│n, y tambi├ęn tiene que ver con el poder, y ello remite a los temas que trata la ciencia pol├ştica.

La ciencia jur├şdica entiende a la administraci├│n como un conjunto de ├│rganos y personas que tienen como cometido la aplicaci├│n de normas. Entonces, el Derecho Administrativo ser├í el marco dentro del cual se encontrar├ín las normas y los procedimientos habilitados para el accionar del sector p├║blico, y la garant├şa de que la actuaci├│n del Estado no implica un abuso de poder sobre los ciudadanos. En consecuencia, la pauta de control sobre la actividad de la administraci├│n ser├í el principio de legalidad.Los funcionarios p├║blicos tendr├ín que rendir cuentas por la administraci├│n de los recursos estatales seg├║n el principio de responsabilidad.Las disciplinas administrativas y contables proveer├ín las herramientas para el registro de las operaciones, en funci├│n de la normativa aplicable, seg├║n el principio de regularidad.

Sin embargo, la evoluci├│n del Estado hacia funciones de regulaci├│n, intervenci├│n y negociaci├│n ha planteado la insuficiencia del modelo racional-legal como criterio de control sobre la administraci├│n. El cambio del paradigma estatal ha llevado a una l├│gica del Estado, en la que el objetivo de la administraci├│n p├║blica es la administraci├│n de recursos orientado a la producci├│n de bienes y servicios para la comunidad, y la generaci├│n de valor p├║blico. El modelo de control se basa en la econom├şa, la eficiencia, la eficacia y la efectividad.

Este ├║ltimo enfoque es el que presenta mayor consistencia con la idea del control por resultados, ya que se orienta a entender la conformaci├│n de las pol├şticas p├║blicas en un contexto de gesti├│n orientada a generar valor p├║blico, concepto que integra soluciones ├│ptimas desde el punto de vista t├ęcnico, viables operativamente, sustantivas en t├ęrminos de lo que es valioso y eficaz, y consistentes con las expectativas de la sociedad.

Entonces, si los organismos de control desarrollan su funci├│n con un alcance integral de la actividad estatal, podr├ín realizar un aporte sustantivo y valioso para mejorar la rendici├│n de cuentas y la transparencia del aparato p├║blico, y con ello la gobernanza de las organizaciones y la sociedad, a trav├ęs de pol├şticas p├║blicas que hagan una diferencia visible para los ciudadanos.

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