Conflicto y pacificación policial en los morros de Río de Janeiro

Conflicto y pacificación policial en los morros de Río de Janeiro

Por Emilio E. Dellasoppa

La ciudad afronta un doble desafío para los próximos dos años: Ser una de las sedes del mundial 2014, y organizar los juegos olímpicos de 2016. La violencia y el crimen, un problema crónico de Río de Janeiro, obliga a las autoridades a pensar distintas alternativas. A continuación, un recorrido por las políticas desarrolladas en los últimos años.
 
Profesor Asociado de la Universidade do Estado do Rio de Janeiro


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Copa del Mundo, Olimpíadas, control social y un espacio y tiempo a planificar

El 2 de octubre de 2009 el Comité Olímpico Internacional anunció la designación de la ciudad de Río de Janeiro como sede de los XXXI Juegos Olímpicos, a ser realizados a partir del 5 de agosto de 2016. En el mapa distribuido por el Comité Río 2016 se pueden trazar cuatro círculos, que delimitan las áreas de la Región Metropolitana de Río de Janeiro donde tendrán lugar las actividades de los Juegos. El lector podrá acompañar lo que sigue en un mapa de la ciudad.

Río de Janeiro puede describirse como un gran triángulo avanzando hacia el mar, con dos grandes parques nacionales, Tijuca y Pedra Branca, que dividen en dos el área urbanizada de la región. Esta urbanización presenta características heterogéneas.

Una parte considerable del área y de la población está constituida por villas miseria, las favelas. En enero de 2011 Río de Janeiro tenía 1.020 favelas registradas y uno de cada cinco de sus habitantes vive en ellas. Si se mantienen las actuales tendencias demográficas, en 2020 será uno de cada cuatro. Las favelas están presentes en todas las regiones. Las que surgieron primero, hace un siglo, se establecieron principalmente en las zonas Sur, Centro y Norte, por su proximidad con los mercados de trabajo de sus habitantes. Las urbanizaciones más recientes, casi todas caracterizadas por la ilegalidad de la ocupación –y por la complicidad de políticos y funcionarios gubernamentales, incluyendo elementos de las policías–, se han ubicado en la Zona Oeste, más allá del Macizo de la Pedra Branca y fuera del área donde se realizarán los Juegos Olímpicos.

Además, dentro de un par de meses Río de Janeiro será una de las sedes de la Copa Mundial de Fútbol, precisamente en el área de uno de los círculos olímpicos definidos como áreas prioritarias de seguridad.

Ante estos acontecimientos, en el ámbito del control social, corresponde la pregunta: ¿qué tareas están siendo realizadas en el área de la seguridad pública que tengan como objetivo controlar el problema crónico que aflige a Río de Janeiro? ¿Cómo evaluar, aunque sea preliminarmente, las medidas que están siendo tomadas? Dada la complejidad del tema y la limitación del espacio, en este texto abordamos los problemas relacionados con las características y la implementación de las medidas, esbozando un rápido balance crítico de los resultados obtenidos al momento actual.

Cuando se analiza el surgimiento del proyecto de control social que actualmente está siendo implementado en Río de Janeiro, una primera cuestión es si puede ser considerado una respuesta alternativa a la de “guerra al crimen” que prevaleció hasta hace poco tiempo atrás. Cuando se dice “guerra al crimen” debe entenderse fundamentalmente que el discurso del Estado está dirigido contra los crímenes relacionados con el tráfico de drogas. Dada la fragmentación del sistema político y la multiplicidad de grupos de intereses no hay un discurso unificado y mucho menos políticas y acciones unificadas contra otros grupos delictivos, como las milicias, las organizaciones de juego ilegal (bicheiros, como son conocidos los quinieleros), sindicatos de transporte público ilegal u otros delincuentes económicos. Además, el análisis debe observar, en primer lugar, el surgimiento de dificultades asociadas al problema de los rendimientos decrecientes por la reiteración de la intervención (no únicamente por la insuficiencia de la acción social desarrollada por el Estado sino también por el desgaste junto a la población y al proceso de aprendizaje de los sectores afectados) y, en segundo lugar, formas de actuación ilegales y criminales que resultan del mantenimiento de características de la policía que forman parte de su historia y significado en el contexto del control social y de su lógica de funcionamiento, y que la muchas veces precaria instrucción y limitación en los ingresos de nuevos reclutas a la institución no hacen más que reiterar.

El caso de secuestro, tortura, asesinato y desaparición del cadáver de Amarildo Dias de Souza, ocurrido en julio de 2013 (el “Caso Amarildo”, de repercusión internacional), un albañil que el personal de la Unidad de Policía Pacificadora –UPP– de la favela de la Rocinha decidió investigar por supuesta vinculación con el tráfico de drogas, puede señalarse como un punto de transición que puso en evidencia limitaciones básicas de la propuesta de control social del gobierno del estado.

Finalmente, este análisis debería estar incluido en el marco más completo de las relaciones del proyecto de control social con uno más amplio de modificación de la distribución espacial y social en Río de Janeiro, producto de la articulación de las condiciones locales con oportunidades propias del capitalismo globalizado, que se manifiestan en propuestas de reorganización del espacio urbano y especulación inmobiliaria, lo que no será posible aquí por razones de espacio.

El control social y la policía pacificadora

El elemento central de la propuesta gubernamental está constituido por la instalación de comisarías permanentes en algunas favelas, las UPP. La formulación de una estrategia de control es seguramente una condición necesaria pero no suficiente para el éxito, ya que estas tentativas de regulación deben sobrevivir en un ambiente adverso donde las más diversas prácticas antirreguladoras continuarán operando. Un elemento fundamental del análisis que estamos presentando es la identificación del carácter de incongruencia extrema y crónica que presentan en Brasil los principios estructurantes de sus instituciones políticas y judiciales fundamentales, y la forma como se materializan en la práctica por instituciones, grupos sociales y actores individuales. Para resumir esta situación en una frase típicamente brasileña, podríamos decir que hay leyes “que nunca se aplican”.

El control social como resultado de acuerdos políticos en el marco espaciotemporal de desarrollo del capitalismo en el estado de Río de Janeiro

El teniente coronel Ralph Peters asegura que “(las ciudades) son... el equivalente posmoderno de junglas y montañas –ciudadelas de los desposeídos e irreconciliables–. Un militar despreparado para operaciones urbanas de amplio espectro está despreparado para el futuro”.

Una primera observación es que el proyecto de control social constituido por las UPP es específicamente carioca. Actualmente hay 37 unidades en operación y el gobierno de Río de Janeiro ha afirmado que pretende alcanzar en 2014 las 40 UPP implantadas, atendiendo a 140 favelas. El control social en esta política se sintetiza en una misión definida como “Seguridad, ciudadanía e inclusión social”.

En segundo lugar hay que señalar que el proyecto se integra y completa con la participación federal, utilizando las fuerzas armadas como parte de una estrategia mucho más amplia de control social que el Estado brasileño comenzó a desarrollar hace más de diez años, incluyendo inclusive experiencias internacionales. Como resultado de la implementación de esta doctrina, varios cambios fueron introducidos después de 2005. Como uno de los actores relacionados con el “problema de seguridad pública”, el ejército brasileño transformó la 11ª Brigada de Infantería Blindada con sede en Campinas, San Pablo, en la 11ª BIL-GLO (11ª Brigada de Infantería Ligera - Garantía de la Ley y el Orden). Instalada muy cerca del Aeropuerto Internacional de Viracopos, la Brigada está a menos de doce horas de tiempo de acceso a cualquier punto del territorio brasileño. Su formación incluye las operaciones policiales habituales, incluido el uso de armas no letales. La ocupación de la favela de Maré –próxima al Aeropuerto Internacional de Río de Janeiro, dentro de uno de los círculos estratégicos de control para la Copa y las Olimpíadas– por tropas de una Fuerza de Pacificación coordinada por el ejército brasileño realizada el 5 de abril de 2014 debe ser observada como un episodio que da continuidad a esta estrategia que integra operaciones a nivel federal y provincial.

Enfatizando esta continuidad estratégica, podemos citar que la experiencia de las tropas brasileñas que llevan diez años participando en la MINUSTAH, Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití, fue un punto importante en el uso de las fuerzas armadas para la invasión del Morro do Alemão, un bastión de los traficantes de drogas, operación que se llevó a cabo en noviembre de 2010.

Inicialmente, la invasión del Morro do Alemão fue realizada por parte de las Policías Civil y Militar de Río de Janeiro con el apoyo de blindados de la Marina. El Ejército también participó de la ocupación hasta el 28 de junio de 2012. La participación de la Fuerza Pacificadora del Ejército Brasileño estaba programada para durar seis meses. La permanencia durante un año y medio fue un indicador de las dificultades enfrentadas.

Estas dificultades seguramente se repetirán en la ocupación actual de la Maré: al día siguiente de comenzada, el ejército fue atacado, y una semana después un infante de la marina mató a balazos un supuesto agresor.

La ocupación inicialmente exitosa del Morro do Alemão fue un avance porque cuatro años atrás, en mayo-junio de 2007, poco después de iniciados los mandatos del actual gobernador y secretario de seguridad, las policías de Río de Janeiro realizaron en el mismo lugar una operación del tipo “guerra contra el crimen”, que resultó en un fracaso total. Más de 1.400 policías invadieron la favela, pero inmediatamente después de su retirada la cuadrilla de traficantes de la facción Comando Vermelho retornó al Morro do Alemão y volvió a controlarlo. La operación fue además desacreditada por varias acusaciones de ejecuciones ilegales entre los 19 muertos que resultaron de ella.

Los orígenes de la política actual

El cambio de estrategia comenzó, con características de “política incrementalista”, en noviembre de 2008, con la ocupación e instalación de una “proto-UPP” (el nombre-concepto todavía no existía) en la favela Dona Marta, en la Zona Sur de la ciudad. A partir de la evaluación positiva de esa primera experiencia, el proceso no se detuvo, y llegó a ser aclamado por el ex presidente Da Silva como “una experiencia exitosa que debería ser extendida a todo Brasil”. En el ámbito internacional, debe citarse que la evaluación del observador de las Naciones Unidas sobre ejecuciones extrajudiciales, Philip Alston, también fue positiva en aquel momento: “Esta nueva estrategia debe ser ampliamente recomendada. Donde ha sido implementada, representa un significativo alejamiento del abordaje ‘de guerra’ de operaciones cortas, violentas y en gran escala. El abordaje de las UPPs evita el escenario de tiroteos que resulta tan frecuentemente de incursiones rápidas de policías fuertemente armados en las favelas. De acuerdo con la información suministrada a este Observador Especial, en aquellas favelas que cuentan con UPPs, el gobierno ha hecho progresos reales en la prevención del retorno de las cuadrillas. Existen también fuertes evidencias del apoyo actual de las comunidades para las UPPs. Los habitantes afirman que se sienten más seguros, y que las relaciones con la policía han mejorado. En algunas áreas, ha habido incluso mejoras en la provisión de servicios básicos”. Ese abordaje “de guerra” del problema puede ser conocido de los lectores desde la película Tropa de Elite. Actualmente, después de casi cinco años de experiencia y diversos trabajos sobre el tema, esta afirmación de Alston debe ser relativizada.

Un problema decisivo para la implantación de las UPP es el de personal: la Policía Militar de Río de Janeiro (PMERJ) forma naturalmente a partir de su estructuración funcional en el sistema de control social cuadros con baja resistencia a la corrupción y con dificultades para aplicar conceptos relacionados con los derechos humanos. Este problema se ha visto reaparecer recientemente una y otra vez y con frecuencia creciente en diversas UPP. Para sintetizar este problema podemos destacar una advertencia originada en 2008 de una fuente con vasta experiencia en el tema: “La única forma de conseguir algo con las UPP es rotar el personal entre diferentes UPP. Si no, serán corrompidos”. El autor de la frase fue un traficante preso entrevistado por un periodista. El tiempo, al menos parcialmente, le ha dado la razón.

El problema del control social no pasa apenas por las UPP

No basta observar el proyecto de control social representado por la implantación de las UPP. Es necesario observar todo un contexto de hechos relacionados con la violencia, sea tanto de organizaciones de traficantes, de juego ilegal, de sindicatos paralelos ilegales y de milicias de agentes del área de seguridad pública, entre otras. Estas manifestaciones de la violencia están estrechamente relacionadas, en muchos casos, con políticos electos y en el ejercicio de sus funciones en diversos ámbitos, a nivel municipal y provincial. Además, las milicias representan una parte muy importante del problema del control social en el estado de Río de Janeiro. Pueden ser consideradas como un desarrollo de tendencias previas: decadencia del monopolio de la violencia legítima por parte del Estado, y crecimiento de la seguridad privada y de iniciativas por parte de grupos privados para supuestamente combatir la creciente inseguridad, fundamentalmente en áreas de favelas, pero también en áreas de clase media y alta, y que casi sin solución de continuidad pasan a exigir pagos por protección y que los moradores pidan su autorización para explotar diversos servicios. Los transportes en vans también están controlados en gran parte por estos grupos, y el poder público debe encarar complejas negociaciones, ya que los intereses son conflictivos con los de las empresas de ómnibus, un apoyo económico habitual para los partidos políticos.

Además, para aumentar la complejidad del problema, tanto las milicias como el tráfico de drogas y los sectores del juego ilegal se extienden hacia el sistema político indicando representantes que participan de elecciones imitando el modus operandi de los políticos profesionales (lo que atrajo inclusive la atención de la prensa internacional: la revista The Economist publicó sobre el tema en 2008 y 2009) en las favelas o áreas más pobres del municipio: invierten en esquemas de asistencialismo y clientelismo, desarrollando programas de asistencia social en las favelas.

Aquí se registra la participación habitual de ONGs, que son utilizadas para el desvío de recursos públicos.

La atención del Estado sobre el problema se intensifica a partir de finales de 2006. Se admite abiertamente el problema de las milicias en el ámbito de la seguridad pública, que viene a competir con el tráfico de drogas en el control de áreas del municipio. El secretario de Seguridad Pública declara el 25 de febrero de 2007 que “el trabajo en conjunto con las milicias es imposible”. Pero es importante destacar que es en respuesta a una propuesta pública de un grupo de milicianos, y que el entonces intendente de Río de Janeiro, Cesar Maia, adopta una posición ambigua en relación al tema.

La visibilidad de las áreas fuera del control del Estado se agudiza al final de junio de 2008, cuando un grupo de periodistas del diario O Dia son secuestrados y torturados por un grupo de traficantes. El problema asume dimensiones nacionales, agudizadas por la inminencia de las elecciones municipales de 2008. Frente a esta situación, el ministro de Justicia, Tarso Genro, publica un artículo en la Folha de São Paulo donde condena duramente la degradación cotidiana del estado de derecho y alerta sobre el peligro de la “militarización de la política y la politización de la criminalidad”, lo que llevaría al estado de derecho a una profunda crisis.

A partir de este momento algunos sectores del sistema político comienzan a encuadrar su accionar contra las milicias en el estado de Río de Janeiro utilizando los recursos institucionales. Se instaura una Comisión Parlamentaria de Investigaciones (CPI) en la Asamblea Legislativa del Estado, que el 14 de noviembre de 2008 acusará a 150 personas –diputados, concejales, policías civiles y militares, bomberos– de pertenecer a estas organizaciones. Este número en febrero de 2009 ya había subido a 225. Los lectores tal vez hayan asistido a una película sobre este problema: Tropa de Elite 2: el enemigo ahora es otro, afirma la propaganda.

En agosto de 2008 la Cámara Federal en Brasilia aprueba un proyecto de ley que considera crimen la formación de milicias e introduce otras modificaciones al Código Penal relacionadas con este delito, proyecto que será finalmente sancionado por la presidenta Dilma Rousseff el 29 de setiembre de 2012. En septiembre de 2008 es detenido un diputado provincial del Partido dos Trabalhadores (PT). Evidentemente, la proximidad de esas elecciones fue un detonador de la reacción por parte del Estado y del sistema político, ya que su actuación estaba absolutamente limitada en las áreas controladas por el tráfico y la milicia. Dependiendo del tamaño de la favela, los candidatos eran obligados a pagar a traficantes o milicianos entre 5 mil y 15 mil dólares para entrar. La colocación de afiches y outdoors de propaganda era cobrada por separado.

Frente a este cuadro, se negoció un acuerdo entre el gobierno del estado y el gobierno federal para deflagrar la “Operación Guanabara”, donde a partir de una definición operacional de 27 áreas controladas por la criminalidad, el ejército las ocupó durante un período previo y durante la realización de las elecciones municipales de octubre de 2008. Sin embargo, esto no inhibió totalmente la acción electoral de los sectores vinculados a las milicias y el tráfico, ya que consiguieron elegir 4 concejales sobre 51, lo que representa aproximadamente el 8 por ciento del Concejo Deliberante del municipio de Río de Janeiro. Por último, para destacar continuidades, debemos notar que la ocupación de la favela de Maré por las fuerzas armadas iniciada el día 5 de abril pasado, con 2.500 militares de la brigada de paracaidistas e infantes de marina, incluyó precisamente a 450 infantes de marina que ya conocían el complejo de favelas, que habían ocupado durante las elecciones de 2010.

2014. ¿Adiós a las expectativas de cambios?

Como fue colocado al inicio, una característica muy marcada en la sociedad brasileña ha sido la fragmentación, que no podía dejar de afectar al sistema político. Presente en Brasilia, también lo está en el caso de la política del estado de Río de Janeiro. La alianza actualmente en el poder incluye alrededor de veinte partidos. De esta forma, lo que se verifica es un complejo proceso de negociaciones que implican en la atención de los intereses electorales de todos estos sectores, lo que incluye el control político y financiero de centros sociales establecidos por los grupos políticos fundamentalmente en áreas de la periferia con bajos IDH, con el objetivo de crear corrales electorales que garanticen la elección o reelección de sus controladores. Esta política clientelista está en la agenda no solamente de políticos, sino también de milicianos y traficantes. El control de las zonas donde se realizan programas sociales del gobierno es objeto de una dura disputa entre estos tres actores. Un ejemplo es el control y la venta de seguridad –cobro de expensas, por ejemplo– en los barrios residenciales construidos con financiamiento del gobierno federal en el marco del programa “Mi casa, mi vida”. Se calcula que más de diez mil personas se encontraban en esta situación en el estado.

La cuestión de la actuación de los grupos paramilitares ha entrado definitivamente en la agenda política, y tiene amplio destaque en momentos electorales. Hubo un aumento de la violencia: las campañas políticas recientes en Brasil están registrando también un elevado número de homicidios. En 60 días de campaña en 2012 se habían registrado 22, o sea, más de uno cada tres días. La presencia de las fuerzas armadas también ha sido requerida con insistencia, y desde la “Operación Guanabara” están en todas las elecciones. En 2012 las fuerzas armadas destinaron 40 mil hombres en todo Brasil para custodiar el proceso electoral, de los cuales 6.500 fueron para el estado de Río de Janeiro: en el municipio de la capital, 3 mil custodiaron 28 favelas con 460 mil electores, otros 3.500 fueron asignados al interior del estado. A pesar de haberse registrado 758 detenidos, en muchos casos la simple presencia de los militares no bastaba para cohibir los crímenes electorales.

Mirando hacia el futuro

La toma de conciencia del sistema político de la gravedad de la situación ha tenido una respuesta que hasta el momento había parecido bastante promisoria por parte del gobierno del estado de Río de Janeiro con la implantación de las UPP, que tiene como prioridad recuperar el control de un centenar de áreas de la región metropolitana en el contexto del combate al tráfico de drogas y a las milicias. La recuperación del control del área implica la eliminación de las armas de guerra en poder del crimen local, con la subsiguiente reducción del tráfico de drogas (el tráfico de drogas continúa en mucho menor escala, por lo menos hasta el momento). Su continuidad posterior y la actual relación con inversiones en el área social son cuestiones abiertas, mientras que su relación con las inversiones inmobiliarias asociadas a los proyectos de remodelación urbanística parece suficientemente clara.

Hoy en día, con el retorno de problemas crónicos como la corrupción y las violaciones de los derechos humanos, incluyendo algunos casos de tortura y asesinatos, la situación ha mostrado sus contradicciones. Tampoco está claro el futuro posterior a 2016.

Además, para aumentar la complejidad de la situación, el análisis del contexto general actual debería incluir elementos tales como la emergencia de la protesta social masiva en todo Brasil a partir de 2013.

Para concluir de delinear el cuadro, los lectores podrán escuchar y recordar la letra de un tema clásico de Caetano y Gil, “Haití”:

“Pense no Haiti, reze pelo Haiti.

O Haiti é aqui

O Haiti não é aqui”.

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Control Social

Artículos de este número

Juan S. Pegoraro
El control y el orden social. La funcionalidad de la desigualdad social y de las ilegalidades
José G. Giavedoni
El sueño político del capital. Transformaciones en los modos de gobierno de la fuerza de trabajo
Máximo Sozzo
Locos y delincuentes. Una inercia despótica en el presente
Nicolás Dallorso
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Emilio J. Ayos
Cuestión social, cuestión criminal: una mirada desde la(s) política(s)
Gabriela Seghezzo
Verdugos colectivos: el miedo (in)securitario como operador político
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Policía y jóvenes. Orden social, inseguridad y violencia institucional
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Emociones y representaciones en la legitimación social del castigo
Mariana Galvani y Karina Mouzo
La “resocialización” carcelaria. Su permanencia y sus cambios
Bárbara I. Ohanian
Sobre la crueldad y sus modos de persistencia en nuestro presente
Alina L. Ríos
La creación de la Policía Metropolitana: trazos de una nueva gubernamentalidad en la ciudad de Buenos Aires
Gustavo González
Policía y procedimientos masivos en sectores sociales y urbanos excluidos
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