Brasil: la vuelta al estancamiento relativo

Brasil: la vuelta al estancamiento relativo

Por Eduardo Crespo

Desde su independencia, Brasil experimentó numerosas fases de expansión y estancamiento. Como en el resto de la región, desde la recuperación democrática nunca se logró restablecer los niveles de inclusión y desarrollo alcanzados en la etapa industrializadora. En momentos en los que el país atraviesa una profunda crisis institucional, es prioritario modificar el balance de las relaciones de poder para evitar que el aparato estatal termine por descomponerse completamente.
 
Doctor en Economía. Profesor de la UFRJ (Brasil) y UNM


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Desde su independencia, Brasil experimentó numerosas fases de expansión y estancamiento. A grandes rasgos se pueden distinguir tres etapas claramente diferenciadas. La primera comenzó en las últimas décadas del siglo XIX y se prolongó hasta la Revolución de 1930. La segunda se cerró con la crisis internacional de la década de 1980. La tercera comenzó entonces y continúa hasta la actualidad. Analizamos cada período en las secciones subsiguientes y al final ofrecemos una breve conclusión.

Orden oligárquico y estancamiento relativo

En el primer período la economía brasileña reprodujo algunos rasgos característicos de toda la región latinoamericana durante su inserción “periférica” en la división internacional del trabajo. Desde la segunda mitad del siglo XIX el comercio internacional experimentaba una enorme expansión debido a la revolución de los transportes, ocasionada por la introducción del ferrocarril, el barco a vapor y el telégrafo (Findlay y O’Rourke, 2007). A diferencia de otros espacios de acumulación, como la Argentina, que se activaron en términos capitalistas durante esta etapa, el territorio brasileño ya estaba conectado al comercio internacional desde su temprana colonización por los portugueses en el siglo XVI, en su específica función de proveedor de productos tropicales como el azúcar y el algodón. La denominada “primera globalización” del siglo XIX no fue la excepción, ya que entonces Brasil se vinculó a las grandes corrientes del comercio y la inversión internacionales mediante la exportación de café y caucho amazónico, este último durante una coyuntura breve pero espectacular (Caio Prado Jr., 1942; y Furtado, 1959).

Pero la performance de Brasil no fue similar al resto de la región, ya que acabó dicho período como el país más pobre de Latinoamérica (Bértola y Ocampo, 2010)1. El ingreso per cápita brasileño alcanzaba apenas un 54% del promedio regional en 1929. A diferencia de las economías organizadas en torno a la exportación de productos de agricultura templada, como Argentina, Uruguay y en menor medida Chile, Brasil se ajustó a los patrones típicos del desarrollo tropical. En ese entonces los trópicos afrontaban condiciones opuestas a las regiones templadas. Los términos de intercambio fueron comparativamente desfavorables (Lewis, 1971). La transferencia de tecnologías agrícolas europeas, propias de la segunda revolución industrial, fueron prácticamente nulas debido a las diferencias medioambientales. Y en la mayoría de los casos se trató de sociedades que debieron lidiar con herencias coloniales perversas, como los resabios culturales e institucionales de la esclavitud2 y el latifundio.
No obstante esta pesada herencia, el auge del café se distinguió de los otros ciclos de exportación tropical con centro en el norte y nordeste del territorio brasileño. La región cafetera de San Pablo se vio beneficiada al heredar las principales infraestructuras de la revolución industrial, como ferrocarriles, energía eléctrica y una sofisticada red de servicios comerciales y financieros, además de contar con una masa crítica de mano de obra calificada (Cardoso de Mello, 1975; y Warren, 1971). Por todo esto el proceso de industrialización germinó en territorio paulista abonado por el café, tendencia que se consolidó en el período siguiente acentuando las ya profundas asimetrías regionales.

Desarrollismo y ascensión nacional

El derrumbe económico de 1929 provocó una dramática caída de las exportaciones de café. La profunda crisis económica desencadenada a partir de allí facilitó las condiciones políticas para la Revolución de 1930, que acabó derribando el orden político oligárquico de la “República Vieja”. Desde entonces se profundizaron las tendencias industrializadoras que ya se observaban desde fines del siglo XIX, solo que ahora la industrialización recibiría el impulso consciente y activo del Estado. En esta etapa se pueden distinguir tres procesos de nítida raigambre desarrollista: los gobiernos de Getulio Vargas (1930-1945 y 1951-1954), la presidencia de Jucelino Kubitschek (1956-1961) y la fase desarrollista de la dictadura militar (1967-1979).
Vargas impulsó la denominada política de “sustitución de importaciones” que pese a sus numerosos sobresaltos se mantuvo prácticamente inalterada hasta 1980. Durante su gobierno fueron creadas la Compañía Siderúrgica Nacional, la minera Vale do Rio Doce, se inició la exploración de hidrocarburos con la fundación de Petrobras, se inauguró la Hidroeléctrica Vale do São Francisco y el Banco Nacional de Desarrollo (BNDES). También se propiciaron notables avances en materia de derechos laborales. Fue creada la justicia del trabajo, se limitó la jornada laboral y se instauró la institución del salario mínimo, marco de referencia fundamental en materia distributiva.

Durante la gobierno de Kubitschek la economía brasileña dio un salto cualitativo extraordinario. La capital del Estado federal fue trasladada a Brasilia y la promoción de la inversión extranjera directa derivó en la instalación de las multinacionales automotrices. El presidente lanzó el llamado “Plan de metas” (1956-1961)3, consistente en ambiciosos proyectos de infraestructura orientados a superar cuellos de botella en áreas estratégicas como energía, transportes, industrias de base, educación, salud y agricultura. Para ello se construyeron 24 mil kilómetros de carreteras pavimentadas, se amplió la provisión de energía en todo el territorio nacional y se avanzó en la producción de petróleo y usinas hidroeléctricas. Estas inversiones facilitaron la apertura de nuevas fronteras agrícolas, especialmente en la región oeste, lo que derivó décadas después en la “revolución verde del cerrado brasileño”. Los cinco años de Kubitschek terminaron con una media de crecimiento de 7% al año, aunque sobre el final de su mandato la economía enfrentó una restricción externa por estrangulamiento de la balanza de pagos, lo que derivó en aceleración inflacionaria y menores tasas de crecimiento para el gobierno subsiguiente, factores que facilitaron el golpe militar de 1964.

Luego de un breve interregno de estabilización de cuño liberal tras el golpe encabezado por el general Castelo Branco (1964-1967), el régimen militar se volcó hacia una renovada orientación keynesiana y desarrollista a partir de la presidencia de Artur da Costa e Silva (1967-1969), tendencia que se mantuvo durante el gobierno del general Emílio Garrastazu Médici (1969-1974), quien también impulsó el Primer Plan Nacional de Desarrollo, conocido como “I PND” (1972-1974). El gobierno militar propició una fuerte expansión del crédito y buscó profundizar la industrialización en base a la sustitución de importaciones. Las empresas estatales ampliaron sus inversiones buscando consolidar industrias de base, como siderurgia, petroquímica, construcción naval y energía eléctrica. La construcción civil y las grandes obras de infraestructura recibieron un fuerte envión gracias a obras “faraónicas” como el Puente Rio-Niterói y la represa Itaipú –que entre otros objetivos buscaba dar los primeros pasos hacia la integración de Brasil y Paraguay que luego se extendería a los demás países de la Cuenca del Plata–. Se abrió la central nuclear Angra 1, se creó la carretera transamazónica (la tercera de Brasil) y se montó una red para monitorear y cubrir con imágenes de radar todo el territorio brasileño, en especial la Amazonia. En el denominado “Milagro Brasileño” la economía creció de 1968 a 1973 a una tasa promedio superior a 10% al año, llegando a 14% en 1973. Para realizar un balance equilibrado del desarrollismo militar, no obstante, debe tenerse en cuenta que pese a las fantásticas tasas de crecimiento, los índices que estimaban la desigualdad brasileña se ubicaron entre los más elevados del planeta. La represión sindical y las disposiciones contrarias a los trabajadores, como los ajustes del salario mínimo por debajo de la inflación, concentraron el ingreso en pocas manos, consolidando una asimetría social que tendría nefastas consecuencias para la consecución del desarrollo económico en tiempos democráticos.

El shock petrolero de 1973 significó un duro golpe para la economía brasileña, ya que 80% de todo el petróleo consumido en el país era importado. El gobierno del general Ernesto Geisel (1974-1979) enfrentó la situación profundizando en la dirección desarrollista mediante el ambicioso proyecto denominado “Segundo Plan Nacional de Desarrollo”, conocido como “II PND” (1975-1979), que se abocó a promover la elaboración de insumos básicos, bienes de capital, alimentos, energía, electrónica y química fina. Su objetivo principal era superar el encarecimiento petrolero aumentando la capacidad de producción nacional de energía mediante la exploración y refinamiento local de petróleo. También se acudió a fuentes alternativas como el alcohol y la energía nuclear. El Plan Pro-alcohol, por ejemplo, logró reemplazar una porción sustancial de automóviles movidos por naftas por ejemplares basados en etanol, un derivado de la caña de azúcar local.

Los dos planes de desarrollo se financiaron mediante una combinación de capital local y extranjero. El primero, en moneda doméstica, provenía principalmente del BNDES, mientras que el segundo se sustentaba en “petrodólares” canalizados por el sistema financiero internacional a tasas bajas. Ese endeudamiento apuntaba a sustentar el déficit de balanza de pagos ocasionado por el elevado crecimiento económico con el consecuente aumento de la demanda por insumos y tecnologías importados. La crisis de la deuda externa desatada a partir de la suba de la tasa básica de interés dispuesta por la autoridad monetaria de Estados Unidos, en 1979, interrumpió el proceso de crecimiento. Así se cerró una etapa histórica, ya que la crisis acabó desatando fuerzas sociales que se combinaron en coaliciones políticas neoliberales que acabaron marginalizando a los promotores del desarrollismo.

Durante esta etapa Brasil se contó entre los países de mayor crecimiento mundial. Desde 1945 a 1980 su PBI creció a una tasa promedio de 7%, la mayor de Latinoamérica. El PBI per cápita brasileño, que inició este período como el menor de la región, tendió a converger a la media latinoamericana hasta alcanzar un 95% de la misma en 1980 (Bertola y Ocampo, 2010). A partir de entonces la economía brasileña comenzó un largo ciclo de estancamiento relativo, signado por una inserción al mercado mundial centrada en materias primas y el abandono de las políticas activas.

Caminando hacia atrás

El retorno de la democracia en 1985 coincidió –como sucedió en casi toda Sudamérica– con la mayor crisis sufrida por la región desde los años ’30. El colapso de las cuentas externas se tradujo en elevadas tasas de inflación y estancamiento, que luego derivaron en hiperinflación y recesión al inicio de los años ’90. Si bien el programa neoliberal ya era defendido por algunos sectores de la sociedad brasileña, en especial medios de comunicación, bancos y la fracción dominante del empresariado, el colapso macroeconómico facilitó las condiciones políticas que derivaron en medidas de ajuste fiscal y monetario, privatizaciones y la imposición de instituciones neoliberales durante la década de 1990.

Aunque se recuperó la estabilidad de precios a partir de 1994 con la introducción del Plan Real –que establecía la cotización del dólar en una paridad fija– la economía brasileña se hundió en el estancamiento. Durante los ocho años de gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), el PIB per cápita creció apenas 6,3%4 y pese a ello la economía no se libró de las inestabilidades macroeconómicas del período previo, como se pudo comprobar durante la devaluación de 1999, que resultó en el conjunto de instituciones macroeconómicas que restringen hasta hoy los grados de libertad fiscal y monetaria del gobierno. Es el caso del régimen de Tipo de Cambio Flotante, el Plan de Metas Inflacionarias y la ley de Responsabilidad Fiscal.

La llegada del Partido de los Trabajadores (PT) al gobierno en 2003 coincidió con una fase espectacular de la economía mundial, especialmente favorable para Brasil. Mejoraron los términos de intercambio, las tasas de interés internacionales fueron permanentemente bajas –con la consiguiente abundancia de capitales– y se observó un creciente comercio “Sur-Sur” o “intra-periferia”, impulsado por la expansión asiática. La economía brasileña volvió a crecer a tasas razonables5 con bajos niveles de inflación, sin que el nuevo gobierno tuviese que asumir el costo político de abandonar los fundamentos macroeconómicos heredados de la presidencia anterior. Incluso pudo implementar un fuerte ajuste fiscal y monetario al inicio del primer mandato sin mayores consecuencias sobre los niveles de producción y de empleo6. Brasil no solo retomó el crecimiento sino que redujo la desigualdad en términos personales, funcionales y geográficos. La pobreza se contrajo apreciablemente, aumentaron los salarios y se registraron fuertes tasas de crecimiento del consumo impulsadas por el crédito, que creció al compás de la creciente formalización del mercado de trabajo (Summa, 2014).

Pese a todas estas mejoras, el PT tampoco se propuso retomar la agenda desarrollista ni impulsó políticas de industrialización como las del pasado. Exceptuado el breve y trunco intento de recobrar niveles sustentables de inversión pública con el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), la infraestructura urbana y productiva siguió el indeclinable deterioro iniciado en los años ochenta. A partir de 2011, con la llegada a la presidencia de Dilma Rousseff, cediendo a presiones sectoriales, el gobierno recortó la inversión pública (Serrano y Summa, 2012) e implementó un conjunto de medidas contractivas como subas de tasas de interés y devaluación del real. A esto se agregó el estancamiento de las exportaciones como resultado de la desaceleración del comercio mundial. El consumo paulatinamente tendió a paralizarse, ya que el endeudamiento familiar alcanzó niveles críticos, en parte porque la tasa de interés por los nuevos créditos siempre fue superior a la tasa de crecimiento salarial y también porque se fue agotando el flujo de nuevos tomadores de crédito oriundos de la formalización en el mercado de trabajo. Dado este conjunto de factores, la economía brasileña a partir de 2011 comenzó a sufrir una desaceleración que culminó en un completo estancamiento en 2014. La única respuesta del gobierno fue reducir impuestos al capital buscando “estimular la inversión”, medida cuyo único resultado fue deteriorar las cuentas fiscales, lo que resultó en el siguiente dilema: incumplir la ley de responsabilidad fiscal o implementar un ajuste macroeconómico pro-cíclico. El PT optó por la segunda alternativa, con consecuencias económicas y políticas fatales. La economía cayó 3,8% en 2015 y se espera un guarismo aún superior en 2016, en tanto que Dilma Rousseff fue destituida por un juicio político que contó con el apoyo mayoritario de la población.

La crisis de la deuda de los años ’80 demolió la alianza desarrollista que en forma tácita integraban algunos sectores empresariales, sindicatos, empleados de empresas públicas y la burocracia estatal, especialmente las fuerzas armadas. En su reemplazo surgió una fluctuante coalición de sectores proclives a políticas neoliberales, de la que forman parte ruralistas, grupos financieros locales e internacionales, iglesias evangélicas, la Federación de Industrias del Estado de San Pablo (FIESP), medios de comunicación y amplias capas de la clase media. La performance económica durante esta nueva etapa fue sumamente decepcionante. De 1980 a 2015 la tasa de crecimiento del PIB per cápita brasileño acabó octava entre diez países de América del Sur7, mientras que de 2003 a 2015 se situó en el último lugar8.

Conclusión

A partir de 1930 Brasil inició un proceso de desarrollo gracias al cual pasó de ser el país más pobre de Latinoamérica a colocarse, a fines de los años 1970, como una dinámica potencia regional capaz de liderar el crecimiento –y eventualmente el proceso de integración– de toda la región sudamericana. Pero el colapso económico provocado por la crisis de la deuda activó una rearticulación de actores políticos domésticos e internacionales que facilitó la implementación de medidas neoliberales y el desguace de las principales instituciones desarrollistas. Si el balance de las relaciones de poder entre las fuerzas domésticas no se modifica, Brasil continuará por el sendero del estancamiento, la sistemática ruptura de los lazos de solidaridad social y la alarmante descomposición del aparato estatal, con funestas consecuencias para la región.

Notas

1. Debe hacerse la salvedad de que en los cuadros elaborados por los autores, en base a CEPAL y Madisson (2001), no se cuentan datos de Bolivia, Nicaragua, Panamá, Paraguay y República Dominicana.
2. Desde el siglo XV hasta la total abolición en el continente, Brasil recibió 35% de todos los esclavos comercializados en el Atlántico y fue el último país en terminar con dicha práctica. Ver Hugh Thomas (1997).
3. Con Kubitschek se inició la tradición desarrollista brasileña consistente en promover planes “quinquenales” –aunque no siempre fueron cinco años– con metas explícitas en materia de desarrollo.
4. Banco Central do Brasil (http://www.bcb.gov.br/pt-br/#!/home).
5. El PIB per cápita creció 2,7% al año durante los ocho años en que Luiz Inácio Lula da Silva estuvo en la presidencia. Fuente: www.ibge.gov.br.
6. Para más detalles ver http://cartamaior.com.br/?%2FEditoria%2FEconomia%2F2015-o-novo-2003-%2F7%2F33428.
7. Solo Bolivia y Venezuela tuvieron desempeños inferiores a Brasil.
8. La comparación incluye solo los países latinos, es decir, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

Bibliografía

–Bértola, Luis y Ocampo, José Antonio. Desarrollo, vaivenes y desigualdad: Una historia económica de América Latina desde la independencia. CEPAL, 2010.
–Cardoso de Mello, João Manuel. O Capitalismo Tardio. Editora Unesp, 1975.
–Findlay, Ronald y O’Rourke, Kevin H. Power and Plenty. Trade, war, and the world economy in the second millennium. Princeton University Press, 2007.
–Furtado, Celso. Formação econômica do Brasil. Companhia das Letras, 1959.
–Lewis, Arthur. Tropical Development 1880-1913: Studies in Economic Progress. Northwestern University Press, 1971.
–Madisson, Angus. The World Economy: A Millennial Perspective, Centro de Desarrollo de la OCDE. París, 2001.
–Prado, Caio Jr. Historia Econômica do Brasil. Editora Brasiliense, 1942.
–Serrano, F. y Summa, R. A desaceleração rudimentar da economia brasileira desde 2011. OIKOS, Rio de Janeiro, Volume 11, n.2, 2012, www.revistaoikos.org pgs 166-202.
–Summa, Ricardo. Mercado de trabalho e a evolução dos salários no Brasil. UFRJ, Discussion Paper 013, 2014.
–Thomas, Hugh. The Slave Trade, The Story of the Atlantic Slave Trade: 1440-1870, Simon & Schuster Paperbacks, New York, c. 1997.
–Warren, Dean. A industrialização de São Paulo, 1880-1945. Difusão Européia do Livro, Editôra da Universidade de S. Paulo, 1971.

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