Argentina Digital, un nuevo enfoque para las telecomunicaciones

Argentina Digital, un nuevo enfoque para las telecomunicaciones

Por Fernando Pérez

A partir de la sanción de la Ley Argentina Digital, el Estado argentino asume la obligación de garantizar el acceso a las telecomunicaciones y las TICs para la totalidad de los ciudadanos, con el objetivo de ampliar el derecho a la comunicación y la libertad de expresión, reconociendo estas herramientas como un factor determinante para el desarrollo tecnológico y productivo del país, y para la inclusión social. A continuación, un recorrido por los principales hitos de este proceso.
 



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Hacia fines de 2014, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso un proyecto de ley que proponía un nuevo marco para las telecomunicaciones y para las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs). En el debate parlamentario, “Argentina Digital” recibió apoyos, objeciones y críticas; se agregaron algunos artículos y se modificaron otros. En la última sesión legislativa del año se sancionó la ley 27.078 “Argentina Digital”, creándose también la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC), organismo encargado de la aplicación de la nueva norma.

Los objetivos de la ley son ambiciosos, del mismo modo que son amplias las facultades otorgadas a la AFTIC. En el nuevo marco normativo están delineados los trazos fundamentales del proceso convergente que, aunque lentamente, se puso en marcha poco tiempo atrás. Además, Argentina Digital busca garantizar el acceso a los servicios TIC para la totalidad de la población, elevar la calidad de los servicios, incentivar la inversión, aumentar los puestos de trabajo y fomentar la competencia, protegiendo a las pymes y cooperativas del sector.

Sin embargo, el rasgo distintivo de Argentina Digital es que estos objetivos quedan enmarcados en una nueva visión: se concibe a las comunicaciones y las telecomunicaciones como un derecho humano que el Estado debe garantizar, difundir y promover con políticas activas. Esto, lejos de ser una declaración abstracta, augura profundos cambios, principalmente en las obligaciones de los licenciatarios y en el rol del Estado para planificar, regular e intervenir en el sector de las telecomunicaciones.
Argentina Digital ofrece múltiples aristas para el análisis; sin embargo, en este artículo van a abordarse los aspectos relacionados con libertad de expresión, que constituye el nudo principal del derecho a la comunicación. Para esto, es necesario hacer un sintético repaso del marco normativo que reemplaza, de las características principales del sector sobre el que va a intervenir y de los cambios en los enfoques –tanto nacionales como internacionales– vinculados a la expansión de Internet.

Antecedentes

Antes de la sanción de la nueva ley eran tres los decretos que regulaban la actividad. El decreto-ley 19.798/1972 era la Ley de Telecomunicaciones vigente. El decreto 764/2000 fue la norma que sancionó Fernando de la Rúa para desregular el sector y completar el proceso abierto por el decreto 62/1990, llamado “Pliego de bases y condiciones para la privatización del servicio público de telecomunicaciones”. Además, algunas resoluciones de las sucesivas autoridades de aplicación conformaban el arcaico, precario y a veces contradictorio marco normativo.

En lo que se refiere a la maraña de decretos, eran los requechos del decreto 764 los que aportaban el sustento legal más importante. Esta norma –aprobada en pleno furor y en absoluta concordancia con los postulados del neoliberalismo– tuvo por objeto establecer las reglas para la apertura a la competencia en el sector de las telecomunicaciones, tras diez años de duopolio de Telefónica y Telecom. Como era de esperarse, la mano invisible del mercado no redundó en niveles significativos de competencia y el sector de las telecomunicaciones –que requiere altos niveles de concentración– reforzó su matriz hiperconcentrada, de integración vertical y de dependencia de las casas matrices de las empresas, que tienen sede en Europa.

Es justo reconocer que el decreto mencionado estableció un marco regulatorio más moderno, introduciendo algunos criterios positivos entre los que se destacan el reglamento de interconexión, el servicio universal y algunas intenciones de protección al usuario. Cabe resaltar que el decreto 764 fue redactado a pocos meses de que Movicom (primer prestador local de telefonía móvil) ganara una licitación para dar servicio en AMBA y La Plata, y a menos de cinco años de las primeras conexiones a Internet en nuestro país. Los cambios ocurridos en estos quince años –principalmente el desarrollo de Internet y la posibilidad de integración y/o concurrencia de múltiples servicios en un solo medio de transporte (lo que se llama comúnmente “convergencia”)– generaron un consenso sobre la necesidad de actualizar la normativa.

Poco tiempo atrás se había sancionado la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), ofreciendo pocas herramientas para afrontar la convergencia. Esto fue señalado y criticado reiteradamente; tal vez, más de lo que la ley audiovisual merecía: es dudoso que las empresas audiovisuales pudieran ser el motor de este proceso. La arquitectura y capacidad de sus redes son obstáculos difíciles de sortear. Pero fundamentalmente es improbable que las empresas audiovisuales pudieran imponer sus lógicas al sector de las telecomunicaciones, que viene liderando el despliegue de redes de transporte y que es notoriamente más robusto en cuanto a la capacidad de inversión.

Los cambios

Los cambios que se produjeron desde el año 2000 hasta la actualidad son tan contundentes como abarcativos. Suele resaltarse el desarrollo tecnológico, ya que es el más fácil de identificar. Sin embargo, no son menos importantes las nuevas perspectivas y consensos alcanzados en los ámbitos internacionales como la UIT, UNESCO y ONU, tanto en lo referido a cómo abordar un nuevo “servicio” llamado Internet, como en los alcances que tiene el derecho a la libertad de expresión en la red. En el mismo nivel de importancia debe mencionarse la fuerte intervención del Estado nacional, que implementó políticas de inclusión digital, realizó fuertes inversiones en infraestructura y desarrolló nuevos servicios.

Los avances tecnológicos en las telecomunicaciones son tan visibles que no es necesario extenderse. Sólo se señalará que el desarrollo de las redes de fibra óptica (y las tecnologías asociadas a la optimización de este recurso) permitió la implementación y el rápido despliegue de la telefonía móvil y de Internet. Estos servicios fueron los motores de este crecimiento, al mismo tiempo que fueron los principales beneficiarios. Aunque la lógica de cada servicio es diferente, comparten infraestructura y se complementan perfectamente en el proceso de convergencia: mientras la telefonía móvil cuenta con un alto nivel de rentabilidad, posibilitando a las empresas realizar fuertes inversiones, Internet es el fenómeno realmente nuevo del último período, presentándose como el epicentro de este proceso.

Nuevas reglas y competidores

El desarrollo de la telefonía móvil obligó a las empresas de telecomunicaciones a generar nuevos esquemas comerciales y a reorientar sus planes de negocios; pero lo hicieron dentro de las reglas del mercado que habitaban. La fuerte inversión realizada para el despliegue del servicio fue justificada sobradamente, dados los niveles de rentabilidad que obtuvieron. Sin embargo, no ocurre lo mismo con Internet, ya que se ponen en juego otras reglas con las que las empresas de telecomunicaciones no se sienten a gusto.

En este sentido, la expansión de Internet fue más rápida que la capacidad de asimilación de los dueños de las redes, quienes no encontraron el modo de impedir la entrada de nuevos jugadores: las empresas generadoras de contenidos, a las que bautizaron despectivamente OTT (Over The Top). Estas empresas, desde la perspectiva de las Telco, comenzaron a comercializar servicios a través de las redes que no les pertenecían, sin invertir en infraestructura de transporte, ni pagarles a sus propietarios. En algunos casos, se atrevieron a competir con ellos, ofreciendo servicios como Skype o WhatsApp. Paralelamente, el crecimiento de consumos audiovisuales en la red (o sea, de productos comercializados por las OTT) genera una insaciable demanda de tráfico, presionando a las Telco a invertir permanentemente en redes de transporte.

Por su parte, las empresas de contenidos dan una respuesta tan simple como contundente. Sin la generación de contenidos, Internet no tendría sentido. Esto lo demuestran señalando que los proveedores de Internet venden sus servicios mencionando los contenidos a los que los usuarios podrán acceder. Si bien esta es una visión simplificada, puede dar un panorama de las características de la competencia global y local entre empresas propietarias de redes (principalmente empresas telefónicas) y empresas generadoras de contenidos (Google/YouTube, Skype, Facebook, WhatsApp, Netflix, etc.). Esta disputa continúa en aumento, llevando a que algunos generadores de contenidos comiencen a tender sus propias redes y que las empresas de telecomunicaciones se interesaren en el desarrollo o la venta de contenidos. Entre un extremo y otro, puede encontrarse una extensa gama de matices y alternativas.

Nuevos marcos normativos

También hubo otros cambios sustanciales a nivel mundial. Al comienzo del nuevo milenio, Internet había alcanzado un grado de desarrollo que hacía impostergable debatir los nuevos desafíos y problemáticas que planteaba, incrementándose año a año la presencia de estos debates en foros y ámbitos internacionales.

En 2003 se realiza la primera fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, organizada por la influyente Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo dependiente de Naciones Unidas. Tanto en la primera fase (Ginebra 2003-2004), como en la segunda (Túnez 2005-2006), comienzan a incorporarse términos que eran poco habituales en este ámbito. Internet, en tanto brindaba contenidos masivamente, obligaba al sector de las telecomunicaciones a incluir, aunque con fuertes resistencias, una agenda vinculada a la libertad de expresión y el acceso a la información, con múltiples puntos de contacto con el sector audiovisual. La Declaración de Principios de Ginebra afirma que el fundamento esencial de la sociedad de la información es que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión, en los términos que lo estipula el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Unos años más tarde, las relatorías para la Libertad de Expresión de la ONU actualizarán conceptualmente lo que se entiende por libertad de expresión y dedicarán una declaración conjunta específica para Internet. Así la UIT, en forma contundente, ubica a Internet dentro de los alcances del derecho a la libertad de expresión, cambiando radicalmente las reglas de juego que traía la industria de las telecomunicaciones.
Paralelamente, la Organización Mundial del Comercio establece nuevas normativas, diferenciando explícitamente el mercado de las telecomunicaciones (vinculado principalmente al transporte de señales, en una lógica “punto a punto”) del sector audiovisual (referenciado con la generación de contenidos, en una lógica “punto-masa” o broadcast).

En 2011 se produce un documento de gran importancia: la “Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet”, firmada por los relatores de ONU, OSCE, OEA, CADHP. El documento ofrece un marco conceptual sobre el tratamiento de esta temática, abarcando aspectos como el filtrado o bloqueo de servicios, protocolos, sitios web o contenidos; la Neutralidad de la Red; la responsabilidad de los intermediarios o la obligación de los Estados de promover el acceso universal. El tratamiento de la libertad de expresión en Internet tiene muchos puntos de contacto con el enfoque que se le da a este tema en el ámbito de los servicios de comunicación audiovisual. Este no es un dato menor, teniendo en cuenta que Internet surge y se desarrolla en el vientre de la industria de las telecomunicaciones, donde estas problemáticas no formaban parte de la agenda.
Pero al mismo tiempo el documento confirma los avances conceptuales que venía desarrollando la relatoría de UNESCO en lo referido a los alcances y características del derecho a la libertad de expresión. Entre los puntos salientes, la Declaración Conjunta afirma que “la libertad de expresión se aplica a Internet del mismo modo que a todos los medios de comunicación”, aunque aclara que no pueden transferirse linealmente las reglamentaciones de otros medios (radio, TV, telefonía, etc.), debiendo desarrollarse una normativa específica. Asimismo, sostiene que Internet debe preservar la función de “espacio público de reunión”, protegiendo tanto el derecho del que se expresa como el de aquel que quiere acceder a la información o a la comunicación. También afirma que debe garantizarse la Neutralidad de la Red, condenando la censura previa, que podría ejercerse a través de sistemas de filtrado, impuesto por gobiernos o por proveedores de servicio.

En lo que se refiere al rol del Estado, la Declaración afirma que tienen la obligación de promover el acceso universal a Internet para garantizar el disfrute efectivo del derecho a la libertad de expresión. En este sentido, puntualiza la obligatoriedad de “establecer mecanismos regulatorios que contemplen regímenes de precios, requisitos de servicio universal y acuerdos de licencia”. También, los Estados deben fomentar medidas educativas (alfabetización digital), generar puntos de acceso público a las TICs y desarrollar medidas especiales para el acceso de personas con discapacidad. Estos principios fueron reafirmados en 2012, cuando ONU y OEA reclamaron a Estados Unidos que proteja la libertad de expresión en Internet, ya que el Congreso de ese país analizaba dos proyectos de ley que ponían en riesgo este derecho. Esta declaración insta a preservar el rol que tiene Internet “para el intercambio participativo de información y la creación colectiva de contenidos”.

Nuevo rol del Estado

En sintonía con este proceso, a partir del año 2006 el Estado nacional comienza a ejercer un rol determinante en el sector. El desarrollo de ARSAT puede tomarse como síntesis de las políticas impulsadas por el Estado, aunque estas exceden ampliamente a la iniciativa señalada. La empresa es creada en 2006, en el marco de una estrategia de defensa de las posiciones orbitales asignadas por la UIT a la Argentina. Estas posiciones eran reclamadas por otros países ante el evidente fracaso de un proyecto satelital que la Argentina había puesto en manos privadas durante la década anterior. En ese momento crítico, Néstor Kirchner decide retomar el desarrollo satelital argentino pero emprendiéndolo desde una empresa pública.

Al poco tiempo ARSAT fue convirtiéndose en una empresa de telecomunicaciones, ampliando su objeto social y ejecutando las importantes obras que se encargaban desde el Ministerio de Planificación Federal. El despliegue de la Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO), el desarrollo satelital, la instalación/operación de las torres de transmisión de la Televisión Digital Abierta (TDA) y la construcción del Centro Nacional de Datos son algunas de las muestras del cambio de signo: desde aquella reacción ante la posibilidad de la pérdida de las posiciones orbitales, hasta una política activa, planificada y con altos niveles de inversión. Las políticas del Estado nacional abarcan otros programas e iniciativas: la licitación de espectro para telefonía móvil 4G, la implementación del plan Conectar Igualdad o el incentivo a los Estados provinciales para que inviertan en sus propias redes, son algunos de los ejemplos que se pueden mencionar para no aburrir con la enumeración.

Consecuentemente se incrementaron las discusiones en distintos ámbitos: en el Congreso nacional se debatían varios proyectos sobre Neutralidad de Red y sobre nuevas regulaciones para la telefonía móvil; algunos actores del sector elaboraban una propuesta normativa, mientras que en los ámbitos empresariales o académicos se reclamaba una nueva regulación. El debate y la sanción de leyes referidas a esta temática en México, Chile y Brasil, entre otros países, aportaron nuevos elementos a la discusión. Asimismo, al tomar estado público el espionaje realizado contra mandatarios de varios países (a través de la redes de transporte de datos), estas discusiones incorporaron positivamente varias cuestiones vinculadas a la soberanía de los Estados. En este marco, Argentina Digital llegó al Congreso de la Nación.

Libertad de expresión en Argentina Digital

La ley sancionada incorpora los aspectos señalados precedentemente, en lo referido tanto a las recomendaciones de los organismos internacionales como a la potencialidad de las TICs, en tanto herramientas de inclusión. Cabe destacar que el contexto, los debates y las recomendaciones internacionales funcionaron como un importante insumo; pero Argentina Digital necesitaba reelaborar y ampliar esos conceptos, dado que debe regular y transformar un sector que tiene características propias. Esto puede verse claramente si se observa qué aspectos están enfatizados o cuáles puntos fueron profundizados, en relación a las disposiciones y los consensos alcanzados internacionalmente.

Como se señala al principio del artículo, Argentina Digital tiene por finalidad garantizar el derecho humano a las comunicaciones y las telecomunicaciones, reconociendo a las TICs como un factor determinante, tanto para el desarrollo tecnológico y productivo del país como para la inclusión social: el desarrollo de las TICs es declarado de interés público.

De este modo, el Estado argentino asume la obligación de garantizar el acceso a las telecomunicaciones y las TICs para la totalidad de los ciudadanos, con el objetivo de ampliar el derecho a la comunicación y la libertad de expresión. Para esto, en distintos artículos, se encontrarán las disposiciones que buscan evitar los distintos tipos de censura o restricciones a este derecho, estableciendo la Neutralidad de la Red, excluyendo taxativamente la regulación de los contenidos, afirmando la inviolabilidad de las comunicaciones y estableciendo condiciones mínimas para la prestación de los servicios, tanto en lo que se refiere a los precios como a la calidad.

En el mismo sentido, se establece un Fondo Fiduciario del Servicio Universal con el que se garantizará el cumplimiento de estas obligaciones. Si bien el Fondo del Servicio Universal ya existía en la legislación precedente, Argentina Digital lo reelabora, otorgando mayores facultades a la autoridad de aplicación, que debe elaborar planes y programas para la ejecución de los fondos.

Paralelamente, Argentina Digital dedica una gran cantidad de artículos a establecer pautas y mecanismos que estimulen la competencia e impidan las prácticas de exclusión de mercado, protegiendo especialmente al sector pyme y cooperativo, tanto audiovisual como de telecomunicaciones.

En este sentido cabe destacar la obligatoriedad de brindar acceso e interconexión mutua entre licenciatarios, garantizando la equidad y transparencia, a través de la publicidad de las ofertas de referencia. La ley aclara que la obligatoriedad de brindar acceso e interconexión de redes abarca a todos los servicios TICs. Esta aclaración es muy importante, ya que fue ampliamente discutido cuáles eran los servicios alcanzados según el reglamento de interconexión del decreto 764/2000. Asimismo, se estipula que los licenciatarios deben adoptar diseños de arquitectura abierta para sus redes, garantizando la interoperabilidad cuando se interconectan.

La denegación de interconexión o la aceptación en condiciones anticompetitivas eran recursos utilizados por los grandes jugadores del sector. Argentina Digital, además de prohibir estas prácticas, posibilita que la AFTIC establezca condiciones asimétricas para disminuir la brecha entre los prestadores con poder significativo de mercado y los licenciatarios más pequeños.

Complementariamente, se dispone la desagregación de la red local, lo que permite romper la integración vertical de las grandes compañías, posibilitando que licenciatarios locales compitan en la venta de servicios al usuario final. La desagregación de la red local y el impulso a los operadores móviles virtuales (OMV) suponen un estímulo a los pequeños operadores locales y una disminución de los costos hundidos para las empresas entrantes.

Si bien se pueden enumerar otros aspectos fundamentales de Argentina Digital, estos son los puntos relacionados con la temática abordada, pero fundamentalmente son los que aportan una nueva perspectiva para el desarrollo de las telecomunicaciones en la Argentina.

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Artículos de este número

Diego De Charras
Apuntes sobre pluralismo y diversidad en los servicios de comunicación audiovisual
Fernando Pérez
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