Aldo Ferrer y sus aportes sobre el desarrollo tecnológico en la periferia. Reflexiones a partir de su libro “Tecnología y Política Económica” (1ª ed., 1974)

Aldo Ferrer y sus aportes sobre el desarrollo tecnológico en la periferia. Reflexiones a partir de su libro “Tecnología y Política Económica” (1ª ed., 1974)

Por *Graciela E. Gutman y **Gabriel Yoguel

La integración del sistema científico-tecnológico, la actividad productiva y el Estado es central para alcanzar el desarrollo económico y avanzar en el camino del cambio tecnológico. La planificación económica y social permitirá expandir la oferta de bienes y servicios y eliminar los cuellos de botella que limitan el crecimiento. Solo así se podrá achicar la brecha de productividad con los países desarrollados y mejorar significativamente la distribución del ingreso.
 
*Economista, Investigadora Principal del CONICET, Directora del Área de Economía Industrial y de la Innovación del Centro de Estudios Urbanos y Regionales, CEUR-CONICET **Economista, Investigador docente de la Universidad Nacional de General Sarmiento, UNGS. Coordinador del Área de Economía del Conocimiento de la Universidad


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En estas breves notas acerca de las contribuciones de Aldo Ferrer a la política económica y el desarrollo tecnológico en la periferia, realizadas en el contexto del homenaje que el Plan Fénix le dedica al maestro, profesor y colega, queremos destacar y revalorizar su producción intelectual en los temas que hoy comentamos. A más de 40 años de la primera versión editorial de este libro, sus reflexiones y propuestas no solo mantienen su vigencia en términos de consistencia teórica y relevancia empírica, sino que constituyen aportes imprescindibles para el necesario debate sobre los senderos del desarrollo económico y social en los países de la región, en una etapa como la actual, caracterizada por el resurgimiento político y económico neoliberal.

En el marco de las contribuciones de la teoría del desarrollo y el estructuralismo latinoamericanos de las décadas de los cincuenta y sesenta, Ferrer destaca a comienzos de los años setenta la centralidad de la ciencia y la tecnología para alcanzar un desarrollo económico y social sustentable y equitativo en los países periféricos, en la tradición de los aportes realizados por otros autores pioneros en la temática, con los que comparte muchos de sus análisis y propuestas (Sabato, Botana, Varsavsky, Herrera).

Del conjunto de análisis y propuestas que Ferrer realiza en el libro, queremos detenernos en cuatro temas que iluminan distintos aspectos interrelacionados de la problemática central de las relaciones entre tecnología y desarrollo en la periferia: las cuestiones derivadas del desencuentro entre la oferta (transnacional) y la demanda (local) de conocimientos científicos y tecnológicos; la necesidad de “abrir” los paquetes tecnológicos importados desde el centro para diferenciar entre lo que Ferrer denomina tecnologías modulares y tecnologías periféricas; la importancia de las industrias dinámicas para la difusión del progreso técnico; y el rol del Estado y la planificación.

Oferta y demanda de tecnología

Debido al carácter sub-desarrollado de los países latinoamericanos (dualismo estructural, elevada concentración de la renta, reducido ingreso per cápita y escaso peso de las industrias intensivas en conocimiento), Ferrer destaca que hay una falta de articulación entre la oferta de tecnología (provista por empresas multinacionales e incorporada en maquinaria, equipos y licencias importados), la demanda local, y los procesos de transferencia de tecnología. Esta desarticulación afecta tanto al desarrollo científico y tecnológico local como a la demanda de tecnología nacional. En el contexto de la creciente transnacionalización de las estructuras productivas de estos países, la demanda de tecnología está concentrada en las filiales de empresas extranjeras y en empresas públicas productoras de bienes y servicios.

Ferrer introduce en su libro la idea de que el sistema científico-tecnológico se enfrenta entonces con un nivel reducido de demanda, asociado a las importaciones de las industrias dinámicas controladas por el capital extranjero. Ello deja escaso lugar para una planificación de la oferta científica y tecnológica que no se limite a la demanda de las industrias dinámicas sino que desarrolle además mecanismos de innovación inclusiva que resuelvan los problemas sociales y urbanos del subdesarrollo. Estas ideas fueron retomadas en la región varias décadas después, en una situación agravada por los efectos negativos de los procesos de apertura y desregulación de los ’80 y ’90 sobre la estructura productiva y social.

Ferrer profundizó su análisis al sostener que la transferencia de tecnología importada, para ser eficaz y poder promover desarrollos locales, debía estar acompañada por la generación de importantes capacidades locales de absorción, cuya ausencia o reducida importancia traba el desarrollo tecnológico. Ello se revela en la baja relación entre gastos en Investigación y Desarrollo (I&D) y los pagos por tecnología importada, expresando las significativas brechas en las capacidades de absorción de las empresas latinoamericanas en relación a los países desarrollados.

Los paquetes tecnológicos

Ferrer sostenía que era necesario desarmar los paquetes tecnológicos (forma predominante de la importación de tecnología, más aún actualmente), diferenciando entre tecnologías medulares y periféricas. Mientras que las primeras son complejas, específicas según rama de actividad y más difíciles de sustituir con producción local, las periféricas están conformadas por un conjunto de servicios y actividades asociadas a la organización y gerenciamiento de la tecnología que provienen de muy diversas fuentes de conocimiento. Se trata de actividades relacionadas con la ingeniería civil, la supervisión de construcción y montajes, la elección y compra de equipo y tecnología, entre otras. Estas tecnologías periféricas pueden ser abordadas por procesos locales de desarrollo tecnológico disminuyendo sustancialmente los costos totales de la transferencia de tecnología.

A su vez, la posibilidad de sustituir algunos componentes periféricos puede dar lugar a interacciones relevantes con la infraestructura científica y tecnológica local, al desarrollo de capacidades organizacionales y productivas y a la generación de externalidades tecnológicas, que mejoren los procesos de aprendizaje de las empresas, el Estado y las instituciones científico-tecnológicas. Es interesante señalar que estas problemáticas enfatizadas por Ferrer en el libro siguen siendo factores centrales y limitantes de los procesos de desarrollo económico y social, intensificados por los cambios regulatorios en la propiedad intelectual.

Partiendo del análisis de diversos proyectos tecnológicos realizados en la región en el marco del Pacto Andino, Ferrer muestra que el 80% del personal especializado necesario para llevar a cabo la mayor parte de los proyectos corresponde a los componentes periféricos que pueden ser provistos regionalmente. En suma, debido a la relevancia de estos componentes, la adquisición de tecnología como paquete implica que se está comprando en mayor medida capacidad de organización que tecnología de procesos y productos. Sin embargo, dado que la capacidad combinatoria constituye un conocimiento muy concentrado en las corporaciones multinacionales, Ferrer sostiene que una estrategia efectiva de desarrollo científico y tecnológico requiere políticas explícitas de expansión de esa capacidad para fortalecer las estructuras de las empresas nacionales y el desarrollo de los cuadros gerenciales internos.

Asociada a esta cuestión, Ferrer plantea la necesidad de integrar el sistema científico-tecnológico, la actividad productiva y el Estado, como agentes centrales del desarrollo económico y del cambio tecnológico. Esta proposición ya había sido formulada por Sabato y Botana en los ’60 bajo la idea de un triángulo de relaciones no lineales entre el Estado, el sector privado y las instituciones científicas y tecnológicas, retomada por la idea de modelo no lineal de innovación que emergió en los ’80.

Industrias dinámicas

Basándose en las ideas planteadas previamente, Ferrer discute cómo superar los problemas de dualismo estructural que enfrentaban los países latinoamericanos, con propuestas centradas en la necesidad de generar procesos de cambio estructural que permitan desplazar el empleo hacia los sectores de mayor productividad. En ese marco, contempla la existencia de fenómenos de causación acumulativa entre crecimiento del empleo, el producto y la productividad y argumenta en favor de la importancia de generar encadenamientos productivos que fortalezcan el entramado productivo local y den lugar a procesos de desarrollo inclusivos.

En este contexto, Ferrer adjudica una elevada importancia a las industrias dinámicas y a la necesidad de interconexión entre estas, las instituciones científico-tecnológicas y el Estado. Sin embargo, considera que esta relación enfrenta diversos problemas que impactan sobre el modelo de desarrollo: la debilidad de la oferta local y regional de conocimiento; el carácter internacional de la tecnología, y el elevado costo de las actividades de I&D. Por esas razones, Ferrer sostiene la necesidad de generar procesos de especialización intra-industrial dentro de las ramas dinámicas, que den lugar a una fuerte convergencia entre el sistema científico tecnológico y las empresas públicas y privadas de estos sectores. Siguiendo las recomendaciones de política derivadas del caso exitoso japonés en los ’70, propone concentrar el gasto en I&D en torno a los conocimientos importados que sirvan de simiente al desarrollo tecnológico del país. Su propuesta apunta a mejorar significativamente la capacidad de absorción local para impulsar estrategias creativas de innovación. Como Ferrer advierte, esta estrategia depende significativamente de la actitud de las empresas que operan en sectores dinámicos: empresas públicas, filiales de las transnacionales radicadas en el país y en menor medida empresas nacionales. En ese marco, el modelo de transferencia predominante en las filiales, que es decidido por las matrices a las que pertenecen, es el más problemático para avanzar en una línea de convergencia entre los actores clave de este proceso. Estos conceptos son retomados aún con más fuerza en las discusiones a nivel internacional sobre desarrollo económico a partir de los ’90, y forman parte de los debates actuales en el país.

Rol del Estado y de la planificación

Ferrer parte del rol central que debería tener la planificación económica y social para expandir la oferta de bienes y servicios y eliminar los cuellos de botella que limitan el crecimiento. Esto requiere tanto un proceso de sustitución de importaciones y diversificación y expansión de exportaciones como la puesta en marcha de un proceso de planificación que mejore significativamente la capacidad de la sociedad para organizar y combinar los recursos disponibles para la producción. En palabras de Hirshman, ello venía asociado a la movilización de recursos ocultos, los que de ninguna manera son escasos como plantea la ortodoxia.

Anticipándose a las críticas al llamado modelo lineal de innovación que fueron levantadas en los ’80, Ferrer señala que los planificadores de ciencia y tecnología no tienen ninguna seguridad de que la expansión de la oferta encuentre una demanda que justifique el empleo de recursos humanos y materiales en el área de Ciencia y Tecnología (CyT). En esa dirección, argumenta que los problemas de dualismo estructural no se resuelven solo con el crecimiento del sector moderno de las economías, sino que se requiere incorporar en la planificación de CyT a los sectores de menor desarrollo relativo.

Es interesante señalar el énfasis que Ferrer otorga a la necesidad de revisar las regulaciones existentes para la radicación de capital extranjero, tratando de revertir la creciente extranjerización de firmas. Debido a la relevancia y el poder que tienen las filiales en la fijación de reglas que limitan la apertura de los paquetes tecnológicos, la dependencia tecnológica constituye un aspecto íntimamente asociado a la dependencia económica, generando bloqueos a los procesos de cambio estructural. Por lo tanto, Ferrer plantea que la planificación en CyT debe explicitar el carácter político del proceso en términos de distribución del ingreso y del poder. En ese marco, plantea que para que esta planificación no profundice el sendero dependiente debe estar integrada a un proceso de cogestión que permita transformar las estructuras productivas y generar una mayor equidad en la distribución de las ganancias del desarrollo.

Por su parte, las acciones que se deberían implementar para el sector productivo apuntan a movilizar la capacidad de iniciativa de los trabajadores y cuadros técnicos intermedios para identificar problemas tecnológicos específicos y soluciones posibles, diseñar programas y proyectos de investigación, transformar el proceso de resolución de problemas en actividades tanto de mejora y adaptación de la tecnología disponible como de cambio tecnológico. Se trata de lograr cambios en la organización del trabajo, en las capacidades gerenciales y en la gestión de las organizaciones que den lugar a procesos de aprendizaje. En términos de la literatura evolucionista posterior, esto se planteaba como “aprender haciendo” y en estimular el hallazgo de problemas en la organización que generen cambios de rutinas y por tanto den lugar a procesos internos de innovación. En ese tema, Ferrer asigna un peso importante a las empresas públicas y a las experiencias exitosas de cogestión en las que el personal participa en la identificación y solución de problemas operativos de las empresas y por lo tanto en el diseño de mecanismos de incorporación de tecnología que tengan en cuenta la desagregación de componentes medulares y periféricos.

Otra dimensión central planteada por Ferrer en la década de los setenta es la necesidad de introducir cambios significativos en la inserción internacional que, en América latina, se caracteriza por la exportación de productos primarios de escasa complejidad tecnológica y la importación de bienes industriales y tecnología. La consecuencia de este modelo, al que ha contribuido el proceso de industrialización centrado en la sustitución de importaciones, es que el desarrollo encuentra un freno cuando surgen problemas en la balanza de pagos que llevan a la restricción externa, a las limitaciones para importar insumos equipos, y al endeudamiento externo.

La salida de este modelo requiere un cambio significativo en el perfil de especialización hacia un creciente predominio de la exportación de bienes y servicios que, en el lenguaje actual, se caractericen no sólo por la centralidad de la eficiencia schumpeteriana (peso significativo de la ciencia y tecnología en la competitividad) sino también en la relevancia que adquiere la eficiencia keynesiana (elevada elasticidad ingreso de la demanda). Se trata, en suma, en palabras del autor, de “cerrar la brecha del contenido tecnológico de las exportaciones e importaciones de América latina que –probablemente– ha estado creciendo pese a la industrialización de la región y al crecimiento de las exportaciones de manufactura”.

Ferrer indica que se requieren tres condiciones para avanzar en el modelo propuesto: otorgar un carácter prioritario a las demandas sociales (salud, vivienda, educación); formar recursos en educación básica y cuadros técnicos intermedios y dar lugar a una intervención popular en los organismos centrales de conducción y planificación de la política científica y tecnológica. Se plantea así un acercamiento del ámbito científico-tecnológico, de las empresas privadas y del Estado. En suma, esta convergencia, sin desconocer los problemas derivados de la concentración del poder económico, permitiría avanzar hacia procesos de cambio estructural, innovación inclusiva, perfiles de exportaciones centradas en eficiencia schumpeteriana y keynesiana y cambios significativos en la distribución del ingreso que den lugar a una profundización del mercado interno. Sin embargo, este proceso no es automático y requiere una fuerte intervención del Estado, en especial en relación a las formas que adopta la transferencia de tecnología en el sector moderno.

En términos de políticas y marcos regulatorios, Ferrer propone actuar sobre cuatro dimensiones: cambios en la legislación de propiedad industrial; la implementación de un régimen de contratos y licencias; la desagregación de la tecnología entre componentes centrales y periféricos, y un proceso de búsqueda internacional de nuevas oportunidades. La primera dimensión apunta a la necesidad de priorizar los intereses nacionales y no adherir automáticamente a convenios internacionales que establecen mecanismos de propiedad industrial. Asociado a esto Ferrer plantea modificar las normas y disposiciones del sistema de patentes desde un enfoque de economía política no centrado en regulaciones legales. En esa dirección, propone abolir el sistema de patentes en los sectores que son considerados claves para los procesos de desarrollo. La desagregación de la tecnología adquiere un valor central y podría dar lugar a procesos de aprendizajes locales que puedan no sólo hacerse cargo de los elementos periféricos involucrados en la transferencia de tecnología sino también ir generando en el sistema científico-tecnológico procesos de aprendizaje en las tecnologías modulares.

En resumen, como plantea Ferrer, un sistema científico-tecnológico acorde con el desarrollo económico y social inclusivo requiere de su articulación con el Estado y las empresas, de manera de promover la generación de capacidades locales y nuevos procesos de aprendizaje, la apertura de los paquetes tecnológicos, y la emergencia de nuevas formas de inserción internacional asociadas a cambios en el perfil de especialización productiva. En suma, que posibiliten achicar la brecha de productividad con los países desarrollados y mejorar significativamente la distribución del ingreso. Temas estos aún pendientes de resolución en América latina.

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