¿Herramienta estratégica o institucionalidad inercial?

¿Herramienta estratégica o institucionalidad inercial?

Por Gustavo Grinspun

La escasa institucionalidad desarrollada como bloque y la subordinación de la integración a la gran reforma económica y de apertura comercial deben ser superadas por un nuevo paradigma integracionista con un horizonte estratégico que dé paso a una identidad supranacional.
 
Licenciado en Economía (UBA); Master of Arts in Appied Economics - American University. Instituto de Políticas Públicas; Coordinador de equipos técnicos de UCR - Prov. de Buenos Aires


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La circunstancialidad temporal de asumir la Argentina la presidencia del llamado Grupo de los 77 en el contexto del sistema de la Organización de las Naciones Unidas, y venir de ejercer la presidencia del Mercosur, lleva a reflexionar sobre la actualidad del proceso integrador regional y sus posibilidades de proyección como herramienta estratégica, en el contexto del realineamiento de la correlación de fuerzas entre el mundo en desarrollo y el desarrollado.
La Argentina ejerce ahora por primera vez el sitial presidencial del G-77 (que nos llevará a representar al Grupo ante el G-8), pero tuvo una intervención fundante en la conformación del Grupo, como la tendría, veinte años después y junto al Brasil, en la creación del Mercosur.

La visión estratégica del gobierno de Arturo Illia llevó a la República a desempeñar una acción relevante en las reuniones preparatorias de la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD por sus siglas en íngles) –la II Reunión Anual del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA y reuniones siguientes de Expertos en Política Comercial, en Brasilia, donde la delegación argentina ejerció la presidencia del Comité I - “Productos Básicos”, y la III Reunión del Comité Preparatorio de aquella UNCTAD, en Nueva York–. La delegación argentina expuso un discurso que definía la acción de coordinación y alineamiento de los países en desarrollo frente al concierto de naciones, tendiente a lograr un tratamiento justo por parte de las grandes potencias mundiales en sus relaciones económicas con los países de menor desarrollo. Aquella posición quedaría concretada en la “Carta de Alta Gracia”, documento liminar de la Conferencia Especial de Coordinación Latino Americana (CECLA), celebrada por iniciativa argentina. Se consagraron los preceptos universales de soberanía económica, que por primera vez en la historia nacional tuvieron expresión concreta en un documento político internacional que fue luego adoptada por todos los países en desarrollo que constituyeron el Grupo de los 77, como su plataforma común, en la UNCTAD I.

Veinte años después, aquella visión estratégica nacional de inserción económica con el mundo volvió a tener una manifestación explícita, con el advenimiento de la democracia política en el país y la concreción, no casual, del ideario integrador, en la relación bilateral con el Brasil, y más tarde, del ideario regional, con el Tratado de Asunción. En un contexto internacional evolucionado cada vez más dramáticamente en la composición, distribución y relaciones políticas de su comercio internacional y en la circulación globalizada –a partir de la revolución informativa “en tiempos de mercado”– de los flujos financieros internacionales, las relaciones comerciales y financieras han requerido concebir la geopolítica económica desde la formulación de acciones comunes bilaterales y en los grandes bloques comerciales.

Las asimetrías del Mercosur

Transcurrido medio siglo, aquella concepción de la geopolítica de inserción mundial inspiradora del G-77 de concebir la relación Sur-Norte como un bloque de intereses emergentes convergentes a ser coordinados globalmente, se reveló dispersa, diferenciada y deshilvanada (cuando no, focalmente antagónica). La evolución del Mercosur muestra que es una herramienta válida de pertenencia regional y de potenciación de los flujos nacionales de comercio, pero insuficiente como mecanismo común, tanto para un desarrollo económico simétrico entre sus miembros, como de plataforma de lanzamiento de una estrategia consecuente de inserción internacional, como lo exhiben las divergencias en los foros de negociación comercial, en la Ronda de Doha, y de reordenamiento financiero global, en el seno del G-20, y la escasa institucionalidad desarrollada como bloque en su relación con otros bloques comerciales del mundo.

Esto sucede por la incapacidad de sus Estados partes (en particular, la Argentina y Brasil, aunque este le sobreimprima una estrategia global propia de inserción mundial) de terminar de superar la inercia restringente de viejas políticas de integración, originarias de la década del ’90, que cuadraron un paradigma integrador basado principalmente sobre el incremento de los flujos nacionales de comercio. Con el advenimiento de las democracias en los años ’80, la Argentina y Brasil comenzaron a integrarse en un sendero productivo, de cooperación y coordinación intrasectorial, con la suscripción del Acta de Buenos Aires, que definiera la creación de un Mercado Común entre Argentina y Brasil en el término de cinco años, a los que luego en 1991 se sumarían Paraguay y Uruguay en el Tratado de Asunción. Pese a esto, se definió un sesgo rotundo de paradigma integracionista, subordinando el mecanismo de la integración a la gran reforma económica y de apertura comercial, principalmente en la Argentina, en un contexto internacional impregnado por el Consenso de Washington. Buena parte de esta rémora no ha sido aún totalmente revertida por el diseño actual de la estrategia de integración.

Dado aquel viejo paradigma, las dificultades de armonización tienen como base la necesidad de cada país de mantener sus instrumentos nacionales para mejorar su competitividad relativa en la región. Esta es una característica que se ha hecho más acuciante a partir de la alta volatilidad del dólar emergente de su tendencia devaluacionista originada en los grandes déficit gemelos norteamericanos, luego revertida por la depreciación del euro, a partir de las manifestaciones más explícitas en Europa de la crisis mundial reciente. Nadie entre los socios del Mercosur quiere ceder, y cada uno sólo puede avanzar en instrumentos comerciales comunes únicamente cuando estos reflejan la normativa nacional. A lo largo de estos últimos veinte años se han hecho esfuerzos de armonización arancelaria y de administración del comercio, pero no se avanzó lo suficiente en su complementación necesaria sobre la compatibilización de normas técnicas y sanitarias, a través de reglamentos técnicos comunes o por acuerdos de reconocimiento mutuo, y otras restricciones paraarancelarias, que han venido protegiendo así nichos de proteccionismo residual.

El contexto es de desatención sucedánea de las asimetrías que afectan la localización de inversiones y la competitividad dentro del Mercosur, provocadas por incentivos, subvenciones y financiamientos promocionales específicos –que favorecen siempre la radicación de valor agregado en el mercado de mayor tamaño relativo–. Esto es una restricción severa a profundizar la integración comercial plena del bloque.

Aun si tal armonización se completase, su insuficiencia paradigmática está dada por el reconocimiento generalizado de que la política comercial exterior, correlacionada como está con la evolución del PBI, no responde a los requerimientos del desarrollo igualitario y sustentable. No ataca, por sí sola, las restricciones estructurales que imponen las diferencias de escala relativa de mercado y de productividad. Es inaceptable un proceso de integración desequilibrado que reproduce, al interior de la región, un sistema centro-periferia. Se concentra en ciertos puntos del sistema a las actividades de mayor dinamismo y contenido tecnológico, y se relega al resto de los eslabones comerciales a ser proveedores de menor valor agregado relativo, en la forma de bienes primarios o poco elaborados y servicios de baja complejidad técnica.

Un nuevo paradigma integracionista

El viejo paradigma se alimenta de una concepción común de la identidad nacional, exacerbada por la priorización del resultado comercial propio por encima de toda aquella asociada a instituir el concepto de supranacionalidad.

Como contraprestación, esta conceptualidad supranacional refiere al estadio fundante de un nuevo paradigma integracionista, superador de la sola reunión colectiva de identidades nacionales, y a partir del cual se dé forma a una institucionalidad que tienda a instrumentar el desarrollo paulatino de una cultura y una ciudadanía regionales, conjuntamente con la construcción común de un desarrollo supranacional progresivo de espacios focales interrelacionados de integración. Esto implica la formación de economías nacionales diversificadas y complejas, y una división del trabajo intra-bloque basada en la especialización y complementación intra-industrial, y significa un desafío de magnitud.

Su consecución debería ser un proceso explícito, consistente, administrado en común y suficientemente flexible, que atienda las asimetrías preexistentes, acumule con efecto creciente vectores de integración horizontal de las fuerzas productivas y las cadenas de valor, e internalice el fomento de las iniciativas plurinacionales. Como dimensión estratégica, debería orientarse a resolver las necesidades de todos los países miembros consistentes con su propio desarrollo interno, que incluyen la observancia de un desarrollo cualitativo y armónico, la generación de empleo, la desfragmentación social y productiva, y la reversión de la desigualdad.

Este nuevo paradigma debería volver, de manera revisionista, sobre varios de los preceptos inspiradores de la relación originaria con el Brasil, de donde se pueden extraer algunas experiencias válidas. Además de la importancia asignada al retorno democrático y la superación de la hipótesis de conflicto, la consideración de las asimetrías entonces existentes fueron los aspectos más destacados sobre los cuales dicha relación se construyó. Los primeros acuerdos bilaterales –el Acta de Foz de Iguazú (1985), el Acta para la Integración Argentino-Brasileña (1986) y el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo (1988)– definían un modelo de integración basado en un desarrollo endógeno y abierto, a través de acuerdos sectoriales e intra-industriales y de cooperación, así como de liberalización comercial. Los Protocolos bilaterales negociados en esos años aportaron resultados importantes, principalmente en materia de generación de comercio y conocimiento mutuo.

Las asimetrías de tamaño entre ambos países fueron tomadas en cuenta, tratando de resolver estas diferencias sector por sector, aunque sin el efecto derrame al resto del aparato productivo. He aquí un punto a revisar: el proyecto estratégico originario consistía en una integración intra-sectorial, basada en la modernización y el desarrollo conjunto de sectores existentes, pero que mostraban una pérdida de competitividad global.
Contemplaba, también, la inclusión de sectores “nuevos”, de mayor contenido tecnológico (área nuclear, biotecnología, comunicaciones), de estructura más vertical. En aquellas instancias de origen, los resultados iniciales fueron favorables para la Argentina, que logró revertir diez años de balanza deficitaria con el Brasil, logrando en 1989 un superávit de cerca de 500 millones de dólares, duplicando las exportaciones de años anteriores, y aumentando el componente de manufacturas industriales, en buena medida gracias al Protocolo más emblemático de toda la época, que fue el de Bienes de Capital.
Luego de aquellos primeros avances de entonces, la dinámica disminuyó a medida que los temas por resolver se tornaron más complejos. Fracasó la armonización de políticas y los mecanismos de ajustes previstos ante desequilibrios en el intercambio sectorial.

Es necesario ajustar con una aproximación focal más específica los componentes de una complementación productiva y microeconómica dentro del bloque. Utilizar el Mercosur, en tanto mercado ampliado, como instrumento de desarrollo de la competitividad frente a terceros, coordinando políticas entre socios y desarrollando nuevas cadenas de valor.

Institucionalidad política supranacional

Es por vía de la institucionalidad política supranacional que se debería alcanzar tal coordinación de políticas micro, como por ejemplo la implementación actual (aunque por ahora incipiente) de Fondos Estructurales, a imagen referenciada en los Fondos homónimos o los de Cohesión de la experiencia comunitaria europea. Se pueden extraer tres objetivos diferenciados de uso de estos Fondos para atacar proyectos de integración específicos o requerimientos integradores en enclaves diferenciales de productividad sectorial relativa:

1. La convergencia de las regiones y los Estados miembros menos desarrollados.
2. La competitividad regional y el empleo, que persigue la anticipación a los cambios económicos y sociales, y la promoción de la innovación.
3. La cooperación territorial, que refuerza la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en los ámbitos del desarrollo urbano, rural y costero, así como del desarrollo de las relaciones económicas y de la integración de las pequeñas y medianas empresas en redes asociativas.
En similar dimensión, cabe mencionar los esfuerzos comunes tendientes a institucionalizar las acciones coadyuvantes de promoción de exportaciones, enfocadas a revertir la alta concentración de exportaciones en pocas empresas y en pocos mercados y la baja presencia exportadora de las pymes, que no tienen acceso ágil a los mecanismos de promoción. Hay que determinar criterios de diversificación y complementación de productos exportables, estimular procesos de especialización intra-Mercosur, o definir las características de un sistema aplicable de promoción comercial y desarrollo productivo, como la creación de un banco de desarrollo regional, o de una compañía supranacional de exportación.

Aun reconociendo la magnitud del desafío institucional que implica su adopción, tanto como las dificultades de alinear una coalición política que le dé factibilidad a la decisión de implementarla, el concepto de supranacionalidad política es una instancia significativa. Complementa la visión comercialista de la integración, aun aquélla de diseño más transversal, orientada a la integración productiva intra-sectorial o a la complementación productiva, con políticas educativas y de desarrollo científico y tecnológico, como los Acuerdos de Residencia o reconocimientos de títulos, tendientes a facilitar la movilidad laboral, o la adopción de un código común de defensa del consumidor o la emisión de un documento regional único, tendiente a instaurar una cultura de ciudadanía regional.

Es perentorio atacar las dificultades de los Estados partes en alcanzar consensos en relación al criterio de representación ciudadana mediante el cual se deberían establecer los parámetros para la integración del Parlamento del Mercosur a partir del 2011, fecha en que los parlamentarios deberían ser elegidos por el voto directo, universal y secreto de los ciudadanos. Hace falta precisar las funciones que el Protocolo Constitutivo otorga al Parlamento del Mercosur y una revisión de los mecanismos de quórum y mayorías –que regiría a partir de la integración proporcional de las bancadas nacionales–, de modo de preservar el espíritu de consenso en la toma de decisiones en el Mercosur, y evitar que Brasil, por su peso demográfico, ejerza un dominio abrumador.
La variable de proyección del futuro estratégico del Mercosur más relevante e incidental, a la vez que más compleja de instrumentar, es abocarse a los requerimientos de coordinación macroeconómica.

Los países del Mercosur presentan una problemática compartida en cuanto a las restricciones que ha impuesto el sector externo de sus economías al crecimiento sustentable y a la integración hacia su interior de sectores duales en productividad y capacidades de generación o consumo neto de divisas, tanto como en cuanto a la consecuente preeminencia de condiciones de inequidad en sus senderos de desarrollo, vía variaciones pendulares o traslaciones funcionales (en términos de los factores de la producción), a veces traumáticas, de ingresos. Los Estados parte han opuesto una reacción similar que se contrapone con criterios consistentes de coordinación en el bloque: buscaron recomponer cíclicamente sus posiciones de reservas en moneda dura, compitiendo entre sí por mejorar su perfil de atracción de capitales en los mismos mercados externos, y postergando al bloque regional como plataforma de acción colectiva, o utilizándolo para capturar tales mercados de manera segregada.

Hoy, la reversión estructural de la sempiterna tendencia al deterioro de los términos del intercambio de las materias primas, le otorga al Mercosur la oportunidad histórica de coordinar acciones conjuntas en la generación y acumulación de los excedentes comerciales, y hasta de balanza corriente, que fortalezcan su correlación de fuerzas y proyecte al escenario global la concertación de posiciones conjuntas en los foros multilaterales y en negociaciones estructuralmente confrontativas, como lo son las históricas con los bloques comerciales de los Estados Unidos o la Unión Europea, o las más modernas, con las potencias emergentes de Extremo y Cercano Oriente. Ello requiere de la coordinación de políticas de tipo de cambio efectivo múltiple (para atender a los diferenciales de productividad de sus sectores industriales) de carácter competitivo en términos reales y de condiciones de mercado cambiario que sean estables y, por lo tanto, de coordinación monetaria y, con especial énfasis, de tipo fiscal.

Paradójicamente, esta última sintonía pareciera colisionar, a través de la necesidad eventual de políticas fiscales anticíclicas, con la misma coyuntura de estancamiento económico en los mercados de exportación más tradicionales que sustenta la ventaja implícita en el comportamiento favorable de los términos del intercambio.

La apertura transversal del comercio mundial de materias primas hacia mercados no tradicionales de Oriente y a Brasil, Rusia, India y China, y la condición estructural de tal apertura (desplazando la curva de demanda y no niveles de demanda sobre la misma curva) permite concebir condiciones obtenibles de estabilidad fiscal, acompañadas del posible diseño de mecanismos de flexibilidad o contención de las dispersiones (al estilo de la coordinación durante el período constitutivo del bloque europeo), que puedan ser base de una política de coordinación intra-bloque.

Ello requiere concebir el financiamiento del desarrollo económico y la distribución de su excedente sobre la base preponderante de recursos fiscales y financieros genuinos, y no, por el contrario, como sucede en la actualidad en la Argentina, con mecanismos variados, basados esencialmente en la aplicación consuetudinaria del impuesto inflacionario.

Este sesgo da por tierra, al menos en lo inmediato, con la perspectiva posible de evaluar nuevas instancias de coordinación macroeconómica en el bloque, subordina la consecución de un horizonte estratégico de esta magnitud a objetivos coyunturales o subalternos, y tiende a cristalizar la acción intra-bloque como aquella afectada a laudar permanentemente soluciones defensivas y circunstanciales entre sus miembros, orientadas a la captura/defensa temporaria de mercado. Esto afecta al pretendido proceso de reconversión y modernización de eslabonamientos productivos, y no utiliza el mercado ampliado regional como una palanca de inserción internacional relevante, por no usufructuar un mayor poder de mercado.

Es bueno y saludable para la institucionalidad del Mercosur y la mejor convivencia política que le debería dar sustento, reconocer tanto las dificultades de avanzar en la dirección de una cultura regional supranacional, como la dimensión del horizonte estratégico que se nos presenta, sin sectarismos políticos, deshonestidades intelectuales, ni dialécticas maniqueas.

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Artículos de este número

Roberto Felleti
Integración financiera regional
Alejandro Vanoli
El cambio de paradigma económico post crisis
Gustavo Grinspun
¿Herramienta estratégica o institucionalidad inercial?
Alberto D. Cimadamore
Realidad y viabilidad de la integración sudamericana
José Miguel Amiune
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