¿Hay luz al final del túnel?

¿Hay luz al final del túnel?

Por Julio A. Ruiz

Un recorrido por el desarrollo de la industria argentina desde 1930 hasta 1989. De la sustitución de importaciones al abandono del proceso de industrialización. El rol de la política y de la sociedad en este devenir. Sin quedarse en una visión nostálgica, ¿qué hacer con la estructura productiva emergente?, ¿qué posibilidades y oportunidades se plantean?
 
Doctor en Economía de la UBA. Profesor Adjunto Regular de Microeconomía II en la UBA. Investigador Senior en el Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina


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El devenir de una ilusión. La industria argentina: desde 1930 hasta nuestros días se terminó de imprimir en marzo de 1989 y en cierto modo se anticipa a la crisis hiperinflacionaria de ese año. Pero su sentido es mucho más profundo, busca desentrañar cómo el crecimiento y la industrialización de la Argentina, que se iniciaron hacia 1930, fueron sustituidos por “(…) un sistema productivo inestable que tiende al estancamiento y fractura la cohesión de la sociedad argentina”. Sin embargo, no se detiene en unas explicaciones melancólicas de lo que pudo haber sido y no fue. Se trata de un análisis en perspectiva histórica que mira al futuro, pues a partir de aquel análisis también busca identificar los dilemas que enfrenta el desarrollo argentino en ese momento histórico.

El título, sin dudas, resulta shockeante. ¿Fue la experiencia industrializadora una ilusión? ¿Es el desarrollo tardío una ilusión? ¿Solo nos queda ser un país periférico y subdesarrollado?

En el relato de la vida de grandes personalidades suele mencionarse la existencia de un período o momento en que las certezas ceden su lugar a la duda, y la claridad que aportaban los grandes ideales y las grandes metas se oscurece. Es el momento de la re-elección de aquellos ideales por motivaciones intrínsecas (como las conocemos en la teoría económica), no por lo que ese ideal nos aporta, sino por lo que significa en nuestra vida y en la vida de los demás. En este caso, parece que el autor estuviera ante el deceso de la posibilidad de desarrollo de su amada Argentina, al menos por la vía de la industrialización.

Aldo Ferrer no abandona sus convicciones, ni su método de análisis caracterizado por su rigurosidad y la contextualización tanto histórica como internacional de la evolución de la economía argentina. Se pregunta por el abandono de la senda del desarrollo mediante la industrialización, y plantea, al menos, dos respuestas relevantes: la evolución de la economía argentina fue positiva durante el proceso de industrialización, y la inestabilidad política no fue consecuencia del sistema económico.

En su análisis histórico, Aldo Ferrer identifica tres etapas en la evolución del proyecto industrialista. La primera va de 1930 a 1945, donde la Argentina se vuelca a la sustitución de importaciones de las industrias livianas con notable éxito. Las industrias más dinámicas fueron las textiles, alimentos, química y metalúrgica liviana que hacia 1945 habían sustituido casi totalmente los bienes importados. El aislamiento de la economía argentina respecto de la economía mundial, que favoreció este proceso, respondió a tendencias económicas internacionales.

En la segunda etapa (1945-1960), la Argentina afrontó un proceso también de mayor complejidad, en un contexto más complejo. La sustitución de importaciones debía extenderse a las industrias de base (siderurgia, petroquímica, metales no ferrosos, máquinas y equipos), lo cual planteaba un proceso de formación de capital y cambio tecnológico. Durante esta etapa hubo un considerable avance en cuanto a la integración del perfil productivo de la industria. Pero las nuevas ramas industriales tenían un componente mayor de importaciones que la industria liviana. Y dado que el principal destino a la producción industrial siguió siendo el mercado interno, la mayor necesidad de importaciones implicó un mayor déficit en el balance comercial de los sectores industriales. Por otra parte, el peso de las subsidiarias de empresas extranjeras en los sectores más dinámicos hizo que el ciclo “copiar-adaptar-innovar” (que puede encontrarse en otros países de industrialización tardía) se detuviera en la fase de adaptación.

Por su parte, los contenidos de la política económica argentina fueron semejantes a los contenidos de política económica del resto de América latina y otros países en desarrollo (protección del mercado interno y el fomento de la producción manufacturera). No se trató de un experimento local, sino de un fenómeno que se dio a nivel global.

En la tercera etapa (1960-1975), el principal problema a resolver para continuar la integración de la estructura productiva era el estrangulamiento externo. A pesar de que el contexto institucional de esta etapa no pudo ser peor (golpes militares en 1962, 1966 y 1976), el proyecto industrialista mostró un manifiesto aumento de la capacidad competitiva de la industria argentina. Hacia el fin de esta etapa las exportaciones industriales habían crecido en volumen y diversificación. Ese crecimiento contribuyó a aliviar el desequilibrio de las cuentas externas de la industria, y el crecimiento en competitividad y productividad se reflejaron en la estabilización el coeficiente de importaciones (entre el 7% y el 10% del PBI).

El análisis histórico aplicado al proyecto de industrialización luego se integra en un análisis de funcionamiento del sistema en su conjunto. El proyecto industrialista se inicia en el contexto de una crisis mundial, donde las características de la Argentina constituían una sólida oportunidad. Dice Ferrer:

“Al concluir la Segunda Guerra Mundial, la Argentina tenía mejores perspectivas reales que a principios de siglo porque su crecimiento descansaba en bases de sustentación más amplias que en aquel entonces. Estaban abiertas las posibilidades de participación en las corrientes más dinámicas vinculadas al comercio de manufacturas y la transferencia de tecnología”.

La participación en las corrientes más dinámicas del comercio y la transferencia de tecnología son una clave del éxito de las distintas economías en su proceso de desarrollo. Esta idea puede entenderse como una “constante fundamental” en la argumentación de Aldo Ferrer. Una constante fundamental que también sirve para evaluar otros modelos o proyectos distintos del de la industrialización sustitutiva: ¿en qué corriente del comercio y de innovación tecnológica nos inserta el modelo propuesto? Por ejemplo, la alternativa propuesta a partir de 1976 fracasará porque no insertó a la Argentina en ninguna corriente dinámica, ni de comercio ni de innovación tecnológica.

El proyecto industrial enfrentó obstáculos que no fueron de orden económico, sino sociocultural y políticos. Para Ferrer, en todos los procesos de industrialización tardía, la política económica asume roles nuevos e inevitables. La estabilidad del marco institucional y de las reglas de juego es esencial para encuadrar la puja distributiva. En la Argentina los dilemas no resueltos de la sociedad argentina se trasladaron al plano político y provocaron repetidas quiebras del orden institucional. Las diferentes orientaciones de política económica produjeron grandes cambios de precios relativos que implicaron violentas transferencias de ingresos. Estas transferencias entre sectores productivos y sociales instalaron una inflación crónica y conductas “cortoplacistas”. Pues desalentaban proyectos cuyo horizonte temporal resultaba excesivo, ante la posibilidad de cambio del “régimen macroeconómico” a corto plazo. Estos acontecimientos deprimieron el crecimiento de la economía y la formación de capital. Los cambios de política respecto de la participación de las corporaciones transnacionales en el desarrollo industrial deprimieron los factores endógenos del cambio tecnológico.

Por su parte, el déficit de comercio exterior del sector industrial y el estancamiento de las exportaciones en general produjeron un comportamiento fluctuante del proyecto industrialista, representado en los modelos stop-go: la economía crece hasta que las importaciones generadas por ese crecimiento superan a la capacidad de pago del país; entonces el sistema entra en una recesión que generará saldos positivos en el balance de pagos, luego se pueden pagar las importaciones y se reinicia el crecimiento. Sin embargo, no debería concluirse que estas fluctuaciones fueron la causa de la inestabilidad institucional, solo uno de los cambios de gobierno ocurridos durante la ruptura del orden democrático coincide con una crisis de este tipo. Sin embargo, los golpes de Estado sí produjeron los cambios de régimen macroeconómico mencionados más arriba.
Otro límite que el proyecto industrialista no resolvió fue la concentración geográfica en torno a la ciudad de Buenos Aires. Es posible que esta falencia contribuya a explicar los obstáculos socioculturales y políticos que enfrentó el proceso industrializador.

A pesar de esos obstáculos y dificultades, la tasa de crecimiento de cada etapa es mayor a la de la etapa anterior. Fenómeno que también se da para la industria manufacturera, cuya estructura física registró un desarrollo considerable. El sector agropecuario también había recuperado un ritmo de crecimiento significativo hacia los ’70, después de la merma en la segunda etapa. Desde un punto de vista de conjunto, se había transformado la estructura productiva ampliando la competitividad internacional de la economía argentina. La producción nacional de equipos y maquinarias aumentó su participación en la inversión. Se había difundido la formación de laboratorios o departamentos de investigación en las empresas del sector privado. En especial, el sector metalmecánico y de la producción de bienes de capital registraron importantes exportaciones de bienes de capital, a partir de la capacidad de adaptar tecnologías e innovar.

Para Aldo Ferrer, al momento del abandono del proyecto industrialista se habían generado ventajas comparativas dinámicas que dieron lugar a una especialización a nivel de productos, de carácter “intra-industrial”: se estaba conformando un sistema integrado y abierto, característico de las economías maduras. Este sistema tenía la posibilidad de insertarse en las corrientes más dinámicas de las transacciones internacionales.

La valoración que hace Aldo Ferrer no es una apreciación estática de luces y sombras, también incluye tareas que estaban pendientes hacia la mitad de la década de 1970. Entre ellas menciona las reformas del Estado y del sistema financiero y mercado de capitales; la mejora de las herramientas de redistribución del ingreso, un régimen de propiedad intelectual que evite las restricciones a la circulación internacional de conocimientos que se quiere imponer desde los países centrales, y la integración geográfica de la Argentina.

“La Demolición del Proyecto Industrialista” es el título bajo el cual Ferrer analiza el final del proyecto industrialista. Plantea que no es consecuencia de un proceso evolutivo, ni de factores económicos, sino que es consecuencia de una decisión política. Explícitamente afirma: “El derrumbe del proyecto industrialista y la frustración del desarrollo económico del país tienen como punto de partida el golpe militar de 1976”. El gobierno militar optó por resolver el conflicto distributivo desactivando el sistema que le dio origen. Sin embargo, esta meta hubiera sido imposible sin el apoyo, o al menos la indiferencia, de la sociedad civil. Aquí encuentra, Aldo Ferrer, la causa más profunda: los conflictos no resueltos de la sociedad argentina, no hubo un consenso sólido sobre la necesidad de la industrialización y de la protección del mercado interno.

Quizás estas afirmaciones parezcan una exageración: ¿cómo puede destruirse en siete años lo que se construyó en, al menos, cuarenta y cinco años?

Para defender esta postura, Ferrer compara la última etapa del proyecto de industrialización (1960-1975) con los doce años siguientes (1975-1987). En esa comparación, el PBI/hab. pasó de crecer un 45% a decrecer un 13%; la tasa de acumulación de capital pasó de superar el 20% a un magro 12%. Mientras el salario real, que había experimentado un crecimiento moderado y persistente, cae un 30%. Esta declinación abrupta también se refleja en la caída del producto industrial que en 1987 alcanzaba los niveles de 1972. En esta comparación encuentra además que habían cerrado el 20% de los establecimientos industriales de mayor tamaño.

Luego, Ferrer menciona los cambios en la política económica que limitaron la capacidad del país para defenderse de los desequilibrios del sistema económico internacional, o para aprovechar las oportunidades que planteaba la revolución tecnológica que estaba comenzando. Además, aun recuperada la democracia, la herencia de la deuda externa implicó un grave condicionamiento sobre la política económica a través de los organismos internacionales de crédito y a través de la incidencia de este endeudamiento sobre las cuentas nacionales (los pagos netos de intereses representaban el 15% de las exportaciones en 1975, mientras para 1987 superaban el 60%).

Esta desarticulación de las capacidades argentinas para incidir en su propia historia fue legitimada por cambios teóricos que se dieron a nivel internacional. Sus contenidos principales se refieren, hoy como ayer, al papel del Estado, que debe ser pequeño, eficiente y no debe regular la economía; a la apertura comercial que se presenta como un remedio a la baja de productividad y a la inestabilidad de la economía, y a la política de estabilización que se considera el contenido principal de la política económica. La forma en que la Argentina se integró al mundo hizo que el nivel de actividad, su estructura de precios y la distribución del ingreso quedaran fuera del control del gobierno argentino.

Aldo Ferrer no se queda mirando el proyecto industrialista demolido por la restauración ortodoxa, ni tampoco busca culpables. Su amor por la Argentina le impide quedarse con una visión nostálgica y pasa inmediatamente a analizar las características de la estructura productiva emergente y qué posibilidades y oportunidades plantea.

Primero, analiza los grandes grupos de empresas de capital nacional que se desarrollaron al amparo de regímenes especiales de promoción y asociados con el Estado para el desarrollo de áreas de infraestructura (redes de comunicaciones y de gas). En general, estos grupos fueron consecuencia de la integración del perfil productivo sobre la base del proyecto gestado antes de 1976. Se beneficiaron del acceso barato al crédito y de la nacionalización de la deuda privada externa que implicó una importante transferencia de ingresos en su favor. Estos grupos producían esencialmente para el mercado interno y exportaban sus excedentes. Pero no incluían un significativo desarrollo innovativo de tecnologías de punta.

En segundo lugar, analiza el rol y el lugar de las empresas extranjeras, fundamentalmente de las subsidiarias de multinacionales. Constata que estas fueron desplazadas de su posición hegemónica por los grupos locales. Pero señala que este comportamiento responde a la tendencia internacional a orientar hacia otros países desarrollados la inversión de las grandes empresas multinacionales.

En tercer lugar, analiza el desarrollo de las pymes basadas en ciencia y tecnología. El cual se sustentaba en tres elementos: en el acervo de mano de obra calificada con bajos niveles de remuneración; en una estructura científico-tecnológica capaz de suministrar los servicios demandados por esas empresas, y en una demanda interna que tiende a incorporar bienes y servicios de mayor contenido tecnológico, propio de una sociedad relativamente sofisticada como la argentina. Sin embargo, estos sectores carecían de la capacidad de dinamizar al sistema en su conjunto.

Su análisis incluye también una perspectiva macroeconómica, desde la cual observa que el sistema productivo resultante tiene baja capacidad de acumulación y cambio tecnológico. La caída del ingreso per cápita y los servicios de la deuda externa deterioraron el ahorro interno afectando negativamente la formación de capital, lo que se ve agravado por la subordinación del ámbito real de la economía a las operaciones del sistema financiero. En definitiva, la desindustrialización lleva al aislamiento de las corrientes más dinámicas de la producción, el comercio y la inversión internacional.

Aldo Ferrer está ante un horizonte verdaderamente oscuro. Además de lo ya expuesto encuentra que el subempleo y la marginalidad, en proporciones desconocidas durante el proyecto industrialista, pueden generar una fractura de la cohesión social. Existe el riesgo de una estructura productiva dual: un sector tipo enclave formado por actividades de mayor contenido tecnológico, pero destinado a satisfacer a los segmentos más sofisticados de la demanda interna, y el resto de la economía con mano de obra con bajos niveles de productividad y salarios.

Ante este oscuro panorama, Aldo Ferrer toma la iniciativa y apuesta a re-iniciar el desarrollo, pero no propone una política económica específica, sino que plantea la construcción de las respuestas que en ese momento exige la sociedad toda. Textualmente afirma: “No me propongo insistir con propuestas concretas de política económica. Más bien, intentaré identificar aquellos dilemas que me parecen centrales y que deberían tener respuesta para reiniciar el crecimiento económico”.

Vale la pena enumerar esos dilemas, porque hoy siguen siendo actuales.

a) Mercado, poder político y crecimiento: la experiencia internacional muestra que es clave la función del sector público como promotor de la acumulación, el cambio tecnológico y las relaciones internacionales.

b) La cohesión social: la integración social y la integración del sistema productivo son recíprocos, no se puede pensar una sociedad integrada con un sistema productivo fragmentado. Para integrar la sociedad se requieren altas tasas de crecimiento y un paradigma distributivo y de participación que considere a la pobreza y la concentración del ingreso como obstáculos al desarrollo. Además, la equidad surge de la participación y movilización de la sociedad (no de políticas paternalistas).

c) Recursos humanos: dada la revolución científico-tecnológica, son la principal riqueza de cualquier país. En la Argentina esta riqueza es abundante dada su riqueza cultural –fruto de su sistema educativo– y el talento argentino (sic).

Este punto es clave en este texto. La respuesta a la desazón de la desindustrialización y a la constatación de las limitaciones para reiniciar una dinámica de crecimiento, no está en los recursos naturales, dotaciones materiales o factores externos. Está en su gente, su capacitación, su ingenio y su cultura.

d) Acumulación de capital y tecnología: propone movilizar recursos ociosos (dado el estancamiento son muchos) frente a la propuesta ortodoxa de recurrir al endeudamiento y la IDE.

e) El vínculo comercio-deuda-desarrollo: ¿cómo asociarse a las corrientes dinámicas de la producción, comercio e inversión internacional? A través de las ventajas comparativas dinámicas, aquellas que son generadas por la capacidad de innovación de los actores económicos. Pues el progreso técnico es la correa de transmisión que vincula agro e industria en un sendero expansivo. No existe política de apertura exitosa sin expansión industrial, participación en el comercio de bienes de capital, y servicios y transferencia de tecnología.
f) Crecimiento y estabilidad: ambos muestran una relación recíproca, pero el “fin” de los instrumentos fiscales y monetarios es encuadrar la puja distributiva.

Estos dilemas en parte son actuales porque hoy la Argentina está viviendo la tercera restauración ortodoxa (utilizando la terminología del texto). La Argentina, un país mediano considerando su ingreso per cápita, su cantidad de habitantes y la complejidad de su economía, no puede desarrollarse a partir de la exportación de bienes primarios. El comercio internacional de bienes primarios ha perdido su dinámica desde hace décadas y tampoco nos vincula con ninguna corriente de cambio tecnológico que nos permita augurar un horizonte optimista para el conjunto de los argentinos. Estos dilemas también son cuestiones universales del desarrollo. De la respuesta que demos a estas cuestiones dependerá la evolución futura de nuestra economía y también de nuestra realidad como país, que hoy enfrenta la disyuntiva entre un sistema ordenado y fragmentado frente a un sistema inclusivo y dinámico.

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Homenaje a Aldo Ferrer

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Empresariado nacional y desarrollo económico. Algunas notas para alentar la discusión
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¿Hay luz al final del túnel?
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La historia de la globalización según Aldo Ferrer
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Comentario al trabajo de Aldo Ferrer: “Globalización, desarrollo y densidad nacional”
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